环境保护税如何设置更合理？

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6月10日，国务院法制办公室开始就《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》征求公众意见。

根据征求意见稿，如果污染物超标并超过总量，环境保护税应加倍征收；根据环境保护税法的规定，不征收环境保护税。

一时间，如何征收环境税成为社会关注的焦点。那么，征求意见稿的亮点和不足之处是什么，会带来什么影响？开征环境保护税的目的是什么？它将发挥什么作用？记者就这些问题采访了相关专家。

我们为什么要开征环境保护税？

中国环境新闻:为什么中国要立法征收环境保护税？征收环境税的目的和作用是什么？

王:开征环境保护税有两个目的。一是加快生态文明和环境保护国家治理体系建设，逐步改变重行政控制、轻评估、轻市场机制和经济政策引导的环境保护体制，加快财政、税收、价格和金融政策措施在环境保护领域的有效运用。二是改革国家税费制度，清理行政事业性收费，完善税收制度，将国家强制征收的具有税收性质的环境保护行政事业性收费转变为环境保护税。

葛查忠:开征环保税之前先立法，符合依法治国的原则。新的立法法明确规定了法定税收原则。同时，环境保护税可以从法律的角度来确定，以确保其权威性。

征收环境保护税主要是为了实现以下目的和功能:一是进一步绿化税制，促进经济发展方式的转变；二是减少污染物排放和能源消耗，促进经济结构调整和产业升级；三是理顺环境税费关系，推动地方政府加强环境保护工作；第四，加强部门间的合作，加强征管，保护纳税人的合法权益。

秦天宝:环境保护税的立法有很多意义，但最直接的原因是克服了排污收费制度的种种弊端。由于我国对污染物的收集，收集效果并不理想。主要体现在两个方面:一是税率太低，远远没有将排污行为的负外部性内化，不能达到污染控制和污染治理的目的；二是收藏效果不理想。环境保护行政主管部门不是专门的公共征收机构。环境执法受制于地方政府的发展需要，排污费往往成为讨价还价的筹码。

中国环境新闻:环境保护税法的基本原则是什么？

吕忠梅:环境保护税应该遵循法定税收、公平税收和有效税收的基本原则。对于纳税人来说，所有的税收负担都应该由总额来控制。增加环境保护税时，应减少或取消现有的税收，以保持总税收负担不变。如果说环境保护税是保护环境的必要转移支付手段，那么只有通过优化税收结构才能真正实现这一目标。

葛查忠:环境保护税法的基本原则可以概括如下。首先，关注监管。开征环境保护税的主要目的不是获取财政收入，而是使污染者和生态破坏者承担治理污染和修复环境破坏的必要成本，引导企业的生产经营行为，减少环境污染和生态破坏。第二，纳税。第三，合理负担。充分发挥调整功能和纳税人的实际承受能力，综合考虑现行排污费、污染治理费用和环境损害修复费用之间的关系，合理确定环境保护税的税负水平。第四，有利的收集和管理。科学设计环境保护税的征管方式，力求简便易行，加强环境保护部门与财税部门的合作，明确相关部门的法律责任，堵塞征管漏洞，降低税收征管成本。

秦天宝:环保税首先要坚持谁污染谁付费的原则。当然，这只是关于排污税。如果我们对污染产品征税，我们还需要考虑用户负担的问题。这可以引出环境税的另一个原则，即控制和减少污染(保护环境)的原则。

然而，在我国现行税制中，环境保护税可能是财政职能逐渐弱化的唯一税种。如果这项税收像其他税收一样，要求每年都有一定的收入增长，这至少在一定程度上意味着作为征税对象的污染行为每年都需要保持一定的增长，这显然违背了开征环境保护税政策的初衷。

另一个必须注意的原则是，收集和管理是有益的或方便的。税务机关的职能定位是税收，而不是环境保护。因此，对于环境保护税来说，一个高效的征管机制是不可或缺的。其中，环境保护行政主管部门的定位及其作用的发挥至关重要。

从费用到税收的跨度有多大？

中国环境新闻:为什么要改变目前征收排污费的做法？排污费是否应该退出历史舞台？

王:这是国家财税体制改革的一个重要方面。目的是清理各种行政性收费，将一些国家强制征收的具有税收性质的行政性收费返还给国家法定税收。目前，各级环境保护行政主管部门征收的排污费在性质上不同于地方政府征收的公共市政环保设施服务费，属于国家征收的行政事业性收费，应根据其性质转变为税收。排污费转为环保税后，如何通过各级政府的财政预算安排来弥补环保专项资金，是许多地方环保部门面临的一个重大问题。

葛查忠:排污收费制度实施30多年，为环境保护税的设立提供了良好的基础。就效率而言，税收比收费更有效率，税收比收费更具强制性和固定性。

根据《环境保护税法》，“如果按照本法的规定征收环境保护税，则不征收排污费”，但如果将未纳入环境保护税的新污染物作为收费对象，如voc，排污费将继续发挥作用。但总的来说，

如果征收环保税，排污费将会逐步收回。

秦天宝:从经济学中经济行为负外部性的内部化来看，国家需要通过某种公共征税来实现这一效果。至于这种形式的公开课是收费还是征税，两者之间没有简单的比较。就收集污水排放公共经验的做法而言，收费的国家比征税的国家多得多。在中国，将费用转化为税收并不意味着税收必须比收费更科学合理。只能说，基于中国目前的国情，排污收费制度无法达到应有的效果，我们需要尝试另一种政策工具，即环境保护税。因此，我不主张排污费应该“从历史舞台上收回”。

此外，根据征求意见稿第28条的措辞，它并没有宣布现行排污收费制度的结束，而是暗示了一种过渡机制。这也符合新的环境保护法。从环境公共课程的实施策略来看，在相当长的一段时间内，应该是税费并存的格局。

中国环境新闻:环境税作为一项新的税收政策将会产生什么影响？

葛查忠:环境保护税作为一种新的税收政策，将排污费作为一种经济手段固定在一种更强有力的税收形式中，将更好地发挥激励企业控制污染的作用，促进企业外部环境成本的内部化。还将进一步促进环保部门与税务部门的信息沟通与合作，加强对企业污染行为的监管。《征求意见稿》中有奖惩条款，鼓励企业达到排放标准，实现总量减排目标。

从税收中性原则来看，环境保护税的增加应综合考虑和协调企业承担的税收负担，并做出适当调整。此外，环保税取代排污费后，基层环保部门的资金保障问题应予以考虑并妥善解决。

秦天宝:从实质上看，征求意见稿基本上坚持了费改税的思路。污染者的权利和义务没有太大变化，所谓的影响主要体现在程序上。

首先，虽然环境保护税和排污费属于国家公共服务，但与现行的排污收费制度相比，环境保护税加入了一个新的主体，即税务机关，而环境保护行政主管部门作为一个辅助机构，并没有被取消。关于征税对象(污染因素)的调整、区域治理计划和污染当量的确定，环境保护行政主管部门不应缺席，税收制度应遵循和响应环境保护政策。从这个意义上说，环境保护税的制度成本明显高于排污费。

其次，排污费只是环保行政部门实现其职能的政策工具之一，因此排污费的效果往往受制于其他环保政策工具的实施，而采取其他环保措施可能会促进或减损排污费的效果。例如，由于不同的收费和罚款预算水平，以及不同级别的地方政府的收入份额不同，可能会有一些地方根据需要对排污费和罚款进行调整。

因此，影响是积极的还是消极的还有待观察。

中国环境报:排污费与环保税的整合转型需要解决哪些后续问题？

王。关于如何规范两个部门的税收征管职责，众说纷纭。征求意见稿中确立的“企业申报、税收征收、环境合作、信息共享”的征管模式是反复协调的结果，我个人认为这更现实。但是，为了顺利运行，必须解决三个问题，一是税务部门的技术能力，二是两个部门之间的合作机制，三是公共环保信息平台的建设。

葛查忠:从费到税的一体化过渡，要解决好如何制定环保税收征管法规、环保税收的使用、原排污费审批人员的职能转变、基层环保部门的经费保障等问题。

如何确定征收对象和税额？

中国环境新闻:谁是环境税的纳税人？费改税会增加企业的成本压力吗？

国务院法制办公室:2015年1月1日生效的新《环境保护法》规定，排污费的缴纳人是企业、事业单位和其他排放污染物的生产经营者。为了与排污费的有关规定衔接，征求意见稿规定，环境保护税的纳税人是指在中华人民共和国领域和其他管辖海域直接向环境排放应税污染物的企业、事业单位和其他生产经营者。

葛查忠:环保税和排污费在征收标准和征收方式上是不同的。对于企业来说，这既是机遇也是挑战。随着标准的提高和刺激，自我申报纳税的压力和责任会更大。然而，它将进一步规范企业的环境行为，创造一个公平的行业竞争环境，优胜劣汰。环境税将进一步促进环保部门与税务部门的信息沟通与合作，加强对企业污染行为的监管。

中国环境新闻:环境税的征收对象和范围是什么？未来会发生什么变化？为什么有争议的碳税没有包括在内？

国务院法制办公室:环境保护税的征税对象分为四类:大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，具体税目按税目和税目表的规定执行。根据各排放口污染物数量，按污染当量由大到小的顺序，大气污染物和水污染物的收集范围不得超过3项(重金属污染物为5项)。省人民政府可以根据本地区污染物减排的特殊需要，增加同网点征收环境保护税的应税污染物数量。

王:目前的主要问题是税额偏低，今后可能需要逐步提高。

葛查忠:虽然财政部和环境保护部已经把碳税纳入了环境税，但是发展改革、财政和环境保护三个部门之间还是有区别的。二氧化碳排放由NDRC负责，不属于污染物，属于不同的主管部门处理污染物，所以不可能按照费改税的思路。二氧化碳是否应该征税，不仅涉及到国家发改委倡导的碳排放交易制度的协调，还涉及到国际气候谈判、对外贸易影响等复杂问题，因此征求意见稿尚未出台。但我认为在环境保护税法中应该有一个接口，以便以后可以添加。

秦天宝:在征求意见稿中，对被收集的对象设置了一个基本术语“其他污染物”,为空提供了一个想象的空间。一方面，从法律和技术的角度来看，税法中认定为征税范围的污染物是动态的。有些污染物经处理后可能会从收集和管理范围中去除，有些可能会被纳入征税范围，如因能量流污染造成的光污染或航空空装置噪声等。另一方面，从现实的角度来看，我们不妨设想这是空为碳税保留的系统空间。

中国环境新闻:征求意见稿中规定的税额是多少？设计的主要考虑因素是什么？

国务院法制办:征求意见稿规定的税收标准与现行排污费征收标准基本一致。省级人民政府可以统筹考虑当地环境承载力、排污状况和经济、社会、生态发展目标，在规定的税额标准上适当提高应纳税污染物的适用税额，并报国务院备案。为了落实《大气污染防治行动计划》、《节能减排“十二五”规划》、新《环境保护法》等要求，鼓励企业减少污染物排放，《征求意见稿》规定，对超标和超总量的污染物征收双倍的环境税。根据环境保护税法的规定，不征收环境保护税。

葛查忠:排污费将水中二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮和五种重金属的征收标准分别提高到每污染当量1.2元和1.4元。环境保护税法将空气污染物和水污染物的总污染当量分别提高到1.2元和1.4元，因此总体征收标准高于排污费。考虑到企业的负担水平和对行业的影响，这一设置是为了实现更好的排污费过渡。

吕忠梅:征求意见稿中规定的环境保护税是地方税，可能存在地区差异。但是，有必要明确省、市、县三级的分配原则，规定不同税率的依据、操作程序和浮动范围。目前，各地征收排污费的差距很大，例如北京已增加了15倍。税率是否允许如此大的差异应该仔细考虑。

使用环境税作为地方税的好处是显而易见的。但我们也必须考虑各种因素，最重要的是我们是否能产生足够的激励来征税。虽然地方政府征收的环境保护税可以增加收入，但也可能影响地方经济发展，进而影响其他地方收入。征收环境保护税后可能产生的总体成本效益情况应进行核算，为决策提供参考。

什么需要加倍或减少？

《中国环境报》:对超标和超总量的污染物征收双倍的环境税合适吗？

秦天宝:征求意见稿值得注意的一个方面是它对过量排放的态度。我对这条规则有些怀疑。新《环境保护法》第六十条明确规定:“企业、事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整顿等措施；情节严重的，报请有权批准的人民政府责令停业或者关闭。”

可见，超标排放污染物是明显的违法行为。然而，环境保护税法似乎赋予了污染者选择过度排放和增加环境保护税的权利，这似乎与新环境保护法的立法意图相去甚远。

此外，“超标”一词不能笼统提及，它对不同的污染物有不同的含义。例如，对于噪音，如果不超过标准，则不允许收费。《征求意见稿》对此的处理有点草率。

中国环境新闻:在什么情况下可以免除环境保护税？你为什么要设立环境税减免？

国务院法制办公室:征求意见稿规定，农业生产(不含规模养殖)排放的应税污染物、机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和导航空装置等移动污染源排放的应税污染物、城市污水处理厂和城市生活垃圾处理厂向环境排放的污染物不超过国家排放标准的，免征环境保护税。纳税人排放的应税大气污染物和水污染物低于排放标准50%以上且未超过污染物排放总量控制目标的，省人民政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税。

秦天宝:第一个原因是农业非规模排污的污染效应相当有限，征收管理成本太高，所以免征环保税也有利于农业的发展。

第二，考虑到污染源的流动性，很难控制和管理它们，而且还涉及税收利益的分配。这是一个世界性的难题，免除其纳税义务或公共阶层负担是一条普遍规律。

第三是公共政策，甚至是公共政策与私人服务的战略结合。

虽然城市污水处理厂和生活垃圾处理厂不征税，但排污者需要支付一定的污水处理费和服务性质的垃圾处理费，这已经可以达到将排污行为的负外部性内化的效果。

收集、管理和使用的特点是什么？

中国环境报:环境税的征收管理模式和流程是什么？这对地方政府，尤其是各级环保部门有什么影响？

国务院法制办:征求意见稿按照“企业申报、税收征收、环境保护协调、信息共享”的征管模式，规定纳税人向税务机关申报纳税，并对申报的真实性、合法性承担责任；重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人的分类管理；税务机关发现纳税人申报数据明显不实、偷税漏税的，可以要求环境保护部门对纳税人的污染物排放量进行审查；环保部门和税务机关建立相关信息共享机制。

吕忠梅:从一些地方税务机关试图征收排污费的效果来看，情况并不乐观。这里有三个问题需要解决。首先，如何将信息披露欺诈引发的偷税漏税作为两个相关的违法行为进行处罚；第二，如何处理好环保部门和税务部门的关系，才能实现“无缝对接”和相互监督；第三，监控手段和能力能否跟上。监测是税收征管的前提，但目前污染物的浓度和数量不是直接计量，而是间接计量，通过基本计量单位传递，相对不准确，无法复核。如果不建立严格的监控体系，加强监控能力建设，保证在线监控的准确性和主观性，就很难收税。

王。原来的筹资渠道已经改变。当前，要尽快研究调整各级政府财政在环境保护方面的预算安排，确保地方各级环境保护部门的行政经费和专项资金的需求得到满足。

秦天宝:对环境保护税的征收和管理有几个方面的意义。征求意见稿没有对环境保护税的征收和管理做出太多的特别安排。作为纳税人，污染者自己申报纳税。由于环境保护税，税务机关征税的基本模式没有突破。行政资源需要节约。从这一点来看，环境保护主管部门是污染物排放的行政确认主管机关，税务机关在确定计税依据时应充分尊重这一点，没有必要另辟蹊径。

在中国，部门间协调的成本被严重低估，而协调的效率被过度高估。有很多工作要做，这是对政府行政能力的一个巨大考验。

中国环境新闻:如何使用环境税？它是专门用于环境保护，还是包括在一般财政中，作为一个整体来安排？

王:根据有关税收和预算法，税收应统一纳入财政预算，环境保护税也应如此。因此，不存在如何使用环境保护税的问题。

葛查忠:既然环境税与原来的排污费有着千丝万缕的联系，那么环境税的收入应该参照排污费的使用来安排。理想的情况是，环境保护税收应专门用于环境保护领域。然而，无论环境税是专门用于环境保护还是纳入一般财政，国家对环境保护的投资都应该得到保证和增加。

秦天宝:环境保护税的使用首次应用于污染控制，通过控制有效抑制了排污行为的负外部性。当然，在具体实践中会有很多问题需要研究。例如，环境保护主管部门的执法是否算作治理？环境税是用作一般预算收入还是专用于特殊目的？如果是后者，如何指定用途？对不同种类的污染物征收的环境税可以互换使用吗？对同一种类的不同污染因素征收的环境税能用来控制其他污染因素吗？

中国环境新闻:哪些税种会受到环境税的影响？如何将环保税与其他税种挂钩？

吕忠梅:目前，环境税只对城市、企业和污染物征收，主要是行为税。农村、农业和城市生活污染不纳入征收范围。然而，中国的现实是农业面源污染和城市生活污染的贡献率仍然很高，对这些行为征税确实很困难。建议污染物征税考虑点源污染，产品征税考虑农村面源污染和生活污染。如果征收消费税，我们必须考虑哪些福利应该包括在计算中，如公共卫生福利。还值得讨论的是，这一部分是否应包括在现有的消费税中，或者是否应增加额外的环境附加税。如果纳入消费税，我们应该考虑如何保证征收的部分不被挪作他用，如果被挪用了如何处理。

葛查忠:环境保护税实际上是一种污染排放税，而不是一些专家学者提出的“独立的环境税”，它将涉及与资源税、消费税等税种的协调和调整。然而，在对企业排污行为的调控中，目前我国征收排污费，之后环境保护税将取代排污费，继续发挥调控企业排污行为的作用。

如何理解征求意见稿？

1.鉴于立法的重要性

全国人大环境保护委员会议案办公室副主任王:环境保护税不同于其他税种，它是一种行为调节税。其目的是通过税收来规范利用环境的社会行为，鼓励纳税人控制污染，减少污染物排放。增加财政收入不是它的主要目的。

2.对纳税人来说

环境保护部环境规划研究所环境经济司司长葛查忠:环境保护税和排污费在征收标准和征收方式上是不同的。对于企业来说，这既是机遇也是挑战。随着标准的提高，刺激力度加大，自行申报纳税的压力和责任更大。然而，它将进一步规范企业的环境行为，创造一个公平的行业竞争环境，优胜劣汰。

3.对于税额

湖北经济学院院长、中国环境资源法学研究会副会长吕忠梅:征求意见稿中确定的应纳税额是基于污染物处理的简单平均成本，但从理论上讲，应该是基于污染物排放对环境的破坏成本。由于难以准确估算，建议根据污染物处理或环境整治的平均水平适当提高应纳税标准。

4.税务用途

环境保护部环境规划研究所环境经济司司长葛查忠:既然环境税与原来的排污费有着千丝万缕的联系，那么环境税的收入应该是指排污费的使用安排。理想的情况是，环境保护税收应专门用于环境保护领域。在税费一体化的转型中，还需要解决如何制定环保税收征管法规、环保税收的使用、原排污费核查人员的职能转变、基层环保部门的经费保障等问题。

5.针对税收制度

武汉大学环境法研究所所长、中国环境资源法研究会秘书长秦天宝表示:环境税加入了一个新的课题，即税务机关。环境保护行政主管部门不能缺少税收对象(污染因素)的调整、区域治理规划和污染当量的确定，税收制度内容应遵循和响应环境保护政策。从这个意义上说，环境保护税的制度成本明显高于排污费。

作为税收基础的污染当量是一个高度专业化的数据指标，其评估成本高昂。税务机关没有能力评估这些事实，也没有资格评估这些事实。这涉及到谁应该承担污染物检测和评价的费用。