贯彻落实水十条、零容忍能释放多大威力?

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从全面推进依法治国，到国务院关于加强环境监管和执法的通知，再到新《环境保护法》的实施，都体现了国家依法治理环境污染的决心。

"一水可以保护田地，两山可以绿化。"自古以来，对水的描述对于中国人渴望更好的生活总是不可或缺的。然而，改革开放以来，由于长期不合理的产业布局和沿江大、小企业的建设，近年来水污染事件频发，成为人民的痛苦和国家的苦难。《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)中对环境违法行为的“零容忍”能否改善水环境质量还有待观察。

“零容忍”体现了什么样的决心？

党中央、国务院高度重视环境保护，要求从全面建设小康社会和实现中华民族可持续发展的战略高度，重视和解决水安全问题。

据不完全统计，目前我国重点流域总人口约为7.75亿，占全国的56.5%，其中城市人口约为3.45亿，面积约为308.8万平方公里，占全国的32.2%。

实施水污染防治行动计划，加强对海水污染、水污染源和江河湖泊农业面源污染的控制，实行从水源到龙头的全过程监管在今年的全国人民代表大会上，李克强总理在政府工作报告中关于水污染防治的讲话仍然在他的耳朵里。

如何在发展经济的同时防治水污染，是世界各国面临的共同问题，特别是像中国这样人均水资源占有量小、水资源分布极不均匀的发展中国家。

据统计，中国淡水资源总量为2.8万亿立方米，但人均只有2300立方米。根据水利部的预测，到2030年中国人口达到16亿时，人均水资源将只有1750立方米。充分考虑节水因素，总用水量预计为7000-8000亿立方米，我国实际可利用水资源接近水资源合理利用上限，水资源开发难度极大。

除了水资源短缺，水污染形势也非常严重。在今年的两会期间，环境保护部部长陈吉宁在回答记者“环境污染问题有多严重”的提问时，提到了水体富营养化、地下水污染、城市黑臭水体、水体生态损失严重以及大量重化工企业沿河、湖、河布局造成的高环境风险等诸多问题。环境问题已经成为我们全面实现小康社会的瓶颈问题。

正因为如此，《水十条》提出，坚持依法全面推进，实行最严格的环境保护制度。要狠抓工业污染防治，加强执法力度，各排污单位必须依法达到综合排放标准。

武汉大学环境法研究所所长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝教授认为，在生态文明建设纳入“五位一体”总体布局的背景下，公众对包括水在内的各种环境问题十分关注。这些表述具有很强的现实意义，也反映了国家对环境违法行为的“零容忍”态度，显示了国家坚决管理水环境和确保公众健康的意愿和决心。

我们如何实现零容忍？

环境保护是一项崇高的事业，它保障公共健康和可持续经济和社会发展的基础，迫切需要对各种环境侵权行为采取“零容忍”的态度和手段。

2014年11月，国务院办公厅下发的《关于加强环境监管执法的通知》明确提出，对各类环境违法行为要“零容忍”，加大处罚力度。坚决纠正执法不力和整改不力的问题。坚持以重典治乱，以铁腕治污，始终保持严厉打击环境违法行为的高压态势。

秦天宝认为，“零容忍”的字面意思是零容忍，这是不能容忍的。目前，它主要用于打击各行各业污染环境的违法犯罪活动。

在采访中，有专家告诉记者，十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对腐败采取了“零容忍”的态度，从标本兼治入手，先解决“不敢腐”的问题，为治本争取时间，逐步实现“不能腐”和“不愿腐”。同样，要解决环境问题，我们可以从反腐败的经验中学习，先治标，后治本，从“不敢污染”，逐步实现“不污染”，最终实现“不愿意污染”。

《水十条》对环境违法行为“零容忍”，体现在取缔“十小”企业、整顿“十大”产业、控制工业集聚区污染、“红黄卡”管理超标超总量企业、限制环境质量不合格地区审批等238项强有力措施上。

那么，我们如何实现“零容忍”？秦天宝说，首先要建立一个设计完善的法律体系，但更重要的是要严格执行和落实相关法律制度。也就是说，绝对不允许给任何违反环境的行为以丝毫的机会，也永远不会被容忍或容忍。同时，要支持公众的合理参与和依法监督，让公众和社会组织参与环境执法调查，让公众参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理，推动执法者严格执法，实现“零容忍”。

如何深化执法机制？

《水十条》提出要完善国家监督、省级检查和地方检查的环境监督执法机制。

"这是纵向环境监督执法体制改革的最新表现."环境保护部环境与经济政策研究中心法规与制度研究部高级工程师王斌表示，为克服地方保护主义，1999年中央组织部下发文件，调整地方环保部门干部管理体制，实行以地方党委为主体、上级环保部门党组协助管理的双重管理体制。

王斌表示，2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出建立和完善国家监督、地方监督和单位责任的环境监督体系，初步明确了地方政府和中央政府的监督分工。

他认为，与以往相比，《水十条》有以下不同之处:一是将“国家监督”改为“国家监督”，避免了“环境监督”与其他部门职能的混淆，避免了企业监督与政府监督职能的混淆；此外，还进一步澄清，国家的作用应完全转移到监督政治上。

第二，“地方监督”进一步细分为“省级检查”和“地方检查”。根据《国务院办公厅关于加强环境监督执法的通知》，省级环保部门每年要对本行政区域内30%以上的市(地、州、盟、县)和5%以上的县(市、区、旗)进行环境检查，市级环保部门每年要对本行政区域内30%以上的县(市、区、旗)进行环境检查。向当地人民政府通报检查情况。巡查制度要求地方各级政府加强对下级环境保护执法的监督。

“从‘国家监督、地方监督、单位责任’到‘国家监督、省检查、地方检查’，环境监督垂直体系的加强，在一定程度上加强了中央政府的统一监督管理，给地方政府做好环境保护工作带来了压力和动力。”王先生说。

那么，今后在“水十条”的实施过程中如何深化这一机制呢？

王斌认为，在国家监督方面，首先要加强部门合作，完善行政执法与刑事司法的协调机制，完善案件移送、受理、立案和通报制度。在这方面，国家已经颁布了一些条例。最近，有人提议提出一项生态环境损害赔偿制度的改革计划。此外，要研究建立国家环境监察员制度，借鉴纪委的检查和处理模式，加强对地方人民政府和相关部门环境保护工作的监督。

辽宁省沈阳市环保局环境监测支队副队长孙昌浩认为，流域污染治理重在区域联动，其污染特点决定了有必要采取流域内相关场所统一行动的执法模式进行调查。不仅可以提高针对性，还可以控制不同流域的污染物；还可以统一调查和处罚工作，以确保建立上游罢工处理和下游支持的模式。

但是，孙昌浩指出，流域污染控制具有一定的周期性特征，空气污染具有时效性，如“apec Blue”，因此流域在打击非法排污后不可能立即见效。目前，我国大部分水体水质劣于ⅴ类，恢复自净能力也是下一阶段治理成败的关键。因此，在加强国家监督和省级检查的同时，还必须加强国家和省级配套资金和政策的支持，否则仅靠地方财政难以支撑。

红牌警告的威力有多大？

《水十条》提出对超标超总量企业给予“黄牌”警告，限制生产或停产整顿；整改后仍不符合要求且情节严重的企业将被给予“红牌”处罚，所有企业将被暂停或关闭。自2016年起，环保“黄牌”和“红牌”企业名单将定期公布。

这一机制能够发挥积极作用，是一个非常重要的起点和环节。但是，秦天宝说，由于体制、机制和立法等多种原因，仅仅打破地方保护主义，紧紧依靠这一制度是不够的。

孙昌浩认为，实行污染源分级管理是基层单位解决当前环境问题的重要手段。他说，例如，从环境统计数据来看，沈阳的污染源总数一般是几万，而执法人员只有几百人。这一夸大的比例决定了有必要采取分级管理的方法来打击环境违法行为，并对重点污染企业部署有限的监控力量。分级管理的后续手段是分级调查，需要注意三个问题:

首先，企业环境管理的结果与信用评价相联系，监督是在社会力量的帮助下实施的。各地要结合辖区内企业的特点，延伸“黄、红牌”制度，有针对性地对不同企业实施综合制裁，达到杜绝企业违法行为的目的。

其次，实施一个动态的、更新的评估系统，以明确奖惩。充分调动企业整改的积极性，让企业看到治理的有效性和优秀企业获得的良好社会待遇。因此，不仅要设置黄卡和红卡，还要设计绿卡和蓝卡。新《环境保护法》的实施不仅是实施日常处罚和查封，也是对优秀企业的奖励。

此外，评价不在于许多，而在于严格执行。对辖区内企业的监管可以分批纳入考核体系，但一旦纳入，就要尽快落实相应的奖惩措施。只有这样，才能真正促进企业消除非法活动。

“多年来，传统的治理模式已经使政府更加习惯于‘抓’的问题，但是这种攻击行为和行政命令并不是长久的，所以我们应该注意建立和完善一个制度，并以立法的形式加以固定。在法治成为社会治理和国家运行的基本准则的背景下，水污染防治需要法制化、规范化、制度化和程序化。”秦天宝说道。