【E20特约专访】王强：掘金42号文，环境企业机会在哪？

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5月22日，国务院转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见》(以下简称“42号文件”)，鼓励在能源、交通、水利、环保等公共服务领域采取政府与社会资本合作模式，吸引社会资本参与。这份文件发表后，市场上很多人都很关注它，他们都从各自的市场角度对它进行了解读。那么，第42号通知将如何影响环保产业的发展，将为环保企业带来哪些发展机遇？为解决这些问题，e20环境平台高级合作伙伴、中国水网/中国固体废物网/中国大气网总编辑程伟东采访了王强。王强在水ppp政策方面做了很多研究项目，对环境产业和ppp做了深入的研究和独到的思考。

E20环境平台:随着一系列政策的推进，ppp模式越来越受到关注，在环境领域出现了大量的ppp项目。您认为在环境领域实施ppp模式还存在哪些问题？

王强:目前在实施ppp模式的过程中存在一些问题，这些问题也是42号通知的背景。主要体现在三个方面:

首先，ppp模式受阻

自从中央部委在基础设施和公共事业领域推行公私伙伴关系以来，它们确实收到了各地的回应，发布了支持公私伙伴关系的地方政策，并宣布了试点项目。然而，由于地方政府只将ppp作为融资平台的替代融资模式，并不承诺社会资本收益的实质性保证，社会资本只是观望，并没有大规模参与。这就是为什么ppp项目到目前为止只签了10%-20%的合同率，被认为是“叫好”。

第二，对ppp的内涵有不同的理解

财政部发布的ppp文件认为，政府与社会资本的关系是一个平等的交易主体，双方之间的纠纷可以通过法律途径解决。但是，在六部委颁布的《基础设施和公用事业管理办法》中，政府与社会资本的平等法律关系仍然模糊，行政诉讼方式依然坚持，最高人民法院最新司法解释将政府与社会资本签订的特许经营协议定性为行政协议。财政部发起的公私合作与特许经营高度相关。这对ppp行业的从业者来说影响不小。

第三，融资平台功能的剥离使得新项目不可持续

融资平台功能丧失后，除了ppp，新项目没有其他融资渠道。根据财政部的规定，地方ppp项目、地方平台公司及其控制的国有企业不能参与，这使得传统上以融资平台为主要渠道的地方政府陷入亏损，基础设施建设放缓，严重影响了地方gdp。因此，一方面，财政部启动了3万亿地方债券互换计划，在2014年底前暂停关闭地方融资平台承包项目的融资功能；另一方面，国家发改委放宽了地方基础设施项目专项债券的发行。

同时，各地也有一些假冒的ppp项目，比如将bt项目包装成ppp项目，获得银行贷款。因此，“是否实施ppp”和“如何实施ppp”等重大问题将成为中央和地方政府、社会资本和实践者共同关心的问题。

E20环保平台:从环保产业的角度来看，42号文件与以往相关文件相比有哪些亮点？

王强:我认为42号文件主要反映了三个亮点，这不仅是最近业界非常关注的一个问题，也是关系到行业未来发展的一个根本性问题。

亮点1:42号文件明确了ppp模式下政府与企业的平等责任和权利关系，这一点非常重要。我国发展过程中遇到的主要问题之一是计划味道浓厚，相关部门的管理干预过多，不能激发市场活力。想象一下，如果政府和企业在ppp项目中的关系不平等，为什么社会资本要在应该由政府出资的基础设施上投入大量资金？推进ppp或特许经营，必须首先考虑政治经济，贯彻党的十八届三中、四中全会精神，使市场成为资源配置的决定性力量，建设法治社会，创造依法治国的环境。让社会资本在同等条件下为基础设施和公共服务提出解决方案，充分发挥其创造力、技术能力和管理能力，使公共服务物有所值，不以次充好。42号文件明确了政府和企业之间的平等关系，使社会资本在ppp项目中感受到法律的保障，而不是行政的保障，这是42号文件所蕴含的伟大智慧。

亮点2:平台公司下的股票基础设施转让。该文件主要针对公用事业领域，具有更高和更深的意义，是一个系统工程。长期以来，传统的公用事业政府与企业之间界限不清，运行机制不透明，公用事业企业长期亏损。另一方面，公用事业企业因亏损而不得不不断申请调价，这导致了一个怪圈。如果将现有基础设施转让出去，第一个地方政府可以获得一些资金用于其他公共设施的建设，第二个地方政府明确了政府和企业之间的界限，价格机制也非常清晰，促进了成本边界清晰、利润透明，促进了企业形成效率激励机制。它有利于提高公共服务的质量和效率，使企业有明确的激励机制来扭转亏损。当然，政府有必要建立健全有效的监督机制。此外，只要政府监管到位，地方公用事业以ppp形式转移，在企业监管和市场利益的双重激励下，不会造成城市公共安全问题，但可以提供更好的公共服务。

亮点3:原文件不允许地方国有企业参与ppp，这严重挫伤了地方国有企业的积极性。该文件放宽了规定，并明确提议鼓励国有控股企业、私营企业、混合所有制企业和其他企业积极参与提供公共服务。长期以来，我国的基础设施和公用事业基本上由国有企业经营，积累了大量的人才、技术和经验储备。42号文件将有助于充分发挥地方国有企业在管理和人才方面的优势。

由于42号文件仍然是国务院转发的文件，水平还不高，我认为就42号文件达成共识的意义大于实际操作。至少说明中央在几个重大问题上达成了共识，如ppp在中国经济社会发展中的意义和作用，ppp的基本性质，平台公司和国有企业未来转型发展的态度和方向，国有企业在ppp中的作用，现有项目是否实施ppp。这些共识将在未来3-5年对基础设施和公共服务产生重要影响。

E20环境平台:你提到42号文件的重点是要明确ppp模式下政府和企业的平等责任和权利关系。政府与社会资本的合作模式是什么？

王强:不同的项目和不同的阶段有不同的处理方法。政府与社会资本的合资意味着，一方面，政府向社会资本提供公共服务，政府监督或购买服务，而社会资本自己设立项目公司。二是考虑到当地条件等因素对社会资本的制约，当社会资本不了解当地条件、能力不足时，政府应该对整个项目进行监管。其中，一个非常重要的方法是由政府和社会资本组成的原国有企业建立合资企业，但主要经营权应由社会资本主导，这样才能真正发挥社会资本的技能和效率作用。

E20环境平台:现在有人认为目前大力推广的ppp模式会提高原有的投资成本？你认为这个问题怎么样？

王强:基础设施有一个特点。在ppp项目的全周期成本中，运营维护成本约为原始投入成本的3-5倍。ppp的目的不是在建设期节约成本，而是主要在后期节约运营成本。社会资本的经营责任和建设责任应该捆绑在一起。社会资本建立后，它不能离开，但也提供运营服务。它不仅应该被建造，而且应该被很好地操作和服务。社会资本有一种自我激励，它会降低整个生命周期的成本。Ppp不是降低一个项目的投资成本，而是降低整个周期的成本。原来，在传统模式下，政府来建设，只考虑前期的投资和建设，而较少考虑后期的运营。因此，需要系统和定期地考虑购买力平价，而不是分散和分割。

E20环境平台:ppp是中国投融资体制的重大改革。财政部和国家发展和改革委员会已经发布了许多文件。你认为42号文件在投融资方面的突破是什么？

王强:42号文件首次提出“大力推进融资平台公司与政府脱钩，进行市场化重组，完善公司治理结构”的指示和要求，对地方政府融资平台转型具有深远的积极意义。

同时，文件中提到，ppp可以按照项目融资模式来进行，这是一种符合ppp特点的融资模式，它使资本市场放开了思路，强调风险的合理分散。当然，最重要的是确定政府和企业作为平等交易主体的关系。具体的市场融资方式有什么突破，市场本身会发生变化，政府没有必要做出更明确的规定。

E20环境平台:此前，继《水十篇》发表后，环境保护部和财政部联合发布文件，在水污染防治领域推广ppp模式。第42号通知再次强调在公共服务领域推广ppp模式。这会给环保企业带来什么机遇？环境产业未来的发展趋势是什么？

王强:将42号文件与“水十条”等一系列环境指令相结合，该文件在环境系统治理方面取得了突破。

面对当前一些环境治理指令和文件的要求，也许可以引入英国流域治理的一些治理机制，即污染治理不能一次做一个项目，而应该有系统的治理思路，从单一河道的治理到整个流域的治理。在e20研究院发布的《中国环境产业发展前景——面向未来五年的环境产业战略地图(2.0版)》中，所描述的I-方阵环境产业一流开发商阵营就是根据这一理念运作的，这将给整个环境产业带来革命性的变化。如果我们想解决系统的效率问题，项目的问题自然会迎刃而解。

综合考虑，结合“水十条”等环境治理政策，必须继续在制度治理理念上取得重大突破，确保治理目标的实现。

E20环境平台:ppp似乎主要支持单个项目。在综合治理和流域治理方面，政府支付主体不清，支付能力不足，经营模式受限。环境领域的合同履行服务在行业落地方面并不理想。如何解决？国外有哪些成功的案例？

王强:在国际上，英国和新加坡都这样做。新加坡是一个非常缺水的国家，通过将整个国家的水资源管理集中在几个公司来进行管理。当然，这种模式需要探索和实践，但如果我们仍然走分权治理的道路，将会对中国的水资源管理产生巨大的影响。由于许多地方的政策不同，使用购买力平价的效率可能会部分提高，但会造成整体效率的损失。

对于支付这一不明确的主题，这是落实“水十条”的重要依据。一般来说，会有水资源税和各种用水费用，由政府通过转移支付解决。事实上，这在国外非常普遍。污染者付费，用户付费，水十条也规定了收费价格机制。

两天前，我看到一个经合组织水资源融资框架，其中包括四个重要的支付方式:1。污染者付费2。受益人支付3。在制定水价时，我们应该注意全社会的公平，为老百姓用水，采取政府补贴等手段。将水资源引向整个行业，并注意水资源利用过程中的平衡。

因此，《水十条》颁布后，如果没有相关的配套政策，其实施将大大减少。

E20环境平台:企业是政策实施的重要推动力。考虑更好地推进42号文件和“水十篇”的落地。你有什么具体的建议？

王强:10多年前，像桑德和先锋这样的公司刚刚开始做水务。当时，推行ppp模式还不成熟，因为整个市场中的第二个P实际上不能承担公共服务责任。目前，我国公用事业ppp还存在一定的问题，这个问题必须得到解决。因此，有必要通过市场手段或其他竞争手段，大力支持和培养有实力、有社会责任感的大规模投资建设经营者。培育几个政策支持的产业集群和产业巨型企业。通过政府的有效监管，可以形成全行业的产业组织结构。