熊跃辉：如何推进环境与健康工作？

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近年来，环境污染已经成为影响公众健康的有害因素之一。每一次环境事件都影响着公众敏感脆弱的神经，十一五以来三级及以上环境事件中有25%存在健康损害风险。环境污染的加剧或其相对重要性的上升所带来的健康风险日益突出，这种健康风险难以在短时间内得到解决，中国面临着环境和健康问题的巨大挑战。新《环境保护法》明确了环境与健康保护制度，为加快环境与健康工作提供了法律依据和支持。加强环境卫生工作是生态文明建设的重要组成部分，是我国环境保护实现环境管理战略转型的必然选择。为此，本刊就环境与健康问题采访了环境保护部科技标准司司长熊。

中国的环境管理:新的环境保护法强调“保障公众健康”。可以说这种情况是被迫的吗？

熊:环境污染对人体健康的损害是目前人们最关心的民生问题之一。环境污染对人们的健康造成严重危害，危害范围很大。此外，由于健康危害效应的时滞等因素，它是非常隐蔽的，往往发现问题为时已晚。近年来，一些与环境污染相关的疾病普遍呈上升趋势，在一些地区，环境污染造成了健康风险。中国居民面临着现代和传统的环境健康风险。由于住宅区靠近石化、焦化和火力发电等重点排污企业，不仅存在传统的环境健康风险，如局部供暖、烹饪、不安全的饮用水和生活垃圾处理不当，还存在空气污染、水污染和土壤污染等潜在的现代环境健康风险。至于空气污染，国内外的研究成果一直证实，空气污染会增加居民心脑血管疾病和呼吸系统疾病的死亡风险，与生态环境和生活方式相关的肺癌死亡率明显上升，城市居民的肺癌死亡率高于农村。环境和健康问题能否得到解决已经成为群众评价政府执政能力的重要标准之一。加强环境卫生工作是回应广大人民群众关切、体现政府执政为民的重要举措，体现了政府向污染宣战的决心。

中国环境管理:自2007年发布《国家环境与健康行动计划(2007-2015年)》(以下简称《行动计划》)以来，中国已经发布了10个环境与健康相关的政策文件，包括《关于成立国家环境与健康工作领导小组的通知》和《环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)

熊:这些政策逐步确立了环境与健康工作是环境保护的重点任务之一，初步提出了环境与健康工作的组织领导和基本职责，逐步明确了风险管理是环境与健康工作的主要目标，形成了以环境污染与健康调查、环境与健康风险评估、重金属等主要污染物健康危害监测为主要内容的环境与健康风险管理。“十一五”以来，环境保护部共拨款1.8亿元用于环境卫生工作，开展了12项环境卫生基础调查和13项环境卫生管理政策标准研究。开展了一系列基础调查和研究工作，如重点地区环境与健康调查、空气污染对城市居民死亡影响研究、中国人口环境暴露行为模式研究、环境与健康风险评估方法研究、环境与健康综合监测系统建设、环境污染对出生缺陷影响分析等。在了解环境污染对人体健康的不良影响方面取得了一些研究成果，并加强了这方面的宣传、教育和学术交流。同时，这些研究成果进一步为环境管理提供了支持。在此期间，我们还建立了环境卫生信息共享服务体系，为今后进一步加强环境卫生公共服务奠定了基础。

但总的来说，我们处理和解决重大环境和健康问题的能力仍然相对薄弱。从制度设置来看，行政职能的交叉制约了环境与卫生工作的系统化推进，而环境与卫生工作并未纳入地方政府的社会经济发展规划；从科学研究的角度来看，目前环境与健康领域缺乏优秀的领导人才和强大的支持团队，长期系统的基础研究不足，缺乏标准化的环境与健康调查技术和方法，研究成果对管理决策的支持不足；在管理手段和方法方面，仍然缺乏真正满足环境和卫生工作需要的法律制度和标准。目前大多数环境管理系统和管理目标缺乏与健康问题的联系，一些与环境和健康问题密切相关的重要环境管理系统尚未建立。

提高环境管理体系的能力

中国的环境管理:你认为这些问题的原因是什么？

熊:目前，我们应对和解决重大环境与健康问题的能力还比较薄弱，这与多种因素有关。如上所述，我认为最根本的原因是我们的环境管理体系不能很好地适应形势和工作要求。首先，控制因素的单一性和非系统的减排机制导致了与环境质量改善的不匹配。目前，控制因素主要集中在四项污染物指标上，即二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放总量，并注重末端减排。环境是一个复杂的系统，它不仅与这四种污染物有关，还与生产的整个生命周期有关。因此，总的控制指标往往是完成，但环境继续恶化。第二，执行不到位，政策和决定无法制定。这是环境领域中一个突出的普遍问题。许多环境问题不是意料之外的，而是被忽视了。环境领域有政策、法律和标准，也就是说，这些政策、法律和标准没有得到执行，难以管理，不敢管理，也无法管理。但是，我们相信，新《环境保护法》实施后，这种状况将逐步改变，环保部门的执法力度将会加强。必须控制真正污染环境和危害普通人健康的企业和行为。三是管理机制偏离，压力倒置。目前，环境管理面临的最大压力是基层环保部门，可以说是任务重、经费少、人员弱、责任大。有些地方的基层环保部门既缺乏专业人员，又缺乏专业手段，有些地方甚至采取“有人看”的治理策略。这种落后的手段绝对难以控制复杂的环境问题，而正是这些人首当其冲地承担了责任，所以管理机制上的偏差应该逐步得到纠正。环境问题已经上升到与经济、政治、文化和社会问题同等的水平。要真正增加地方政府对地方环境问题的行政责任，只有当地方政府充分重视环境问题时，中央政府的政策和决定才能在地方得到很好的贯彻和执行。第四，缺乏完善的管理措施。目前，各种环境管理系统之间缺乏衔接，排放许可证和环境评估在世界上占主导地位，污染防治部在污染控制方面占主导地位，各种系统和部门没有形成良好的协同作用。

未来环境与健康工作的三大原则

中国的环境管理:健康是制定环境治理政策的最重要的驱动力。今年是新环境保护法实施的第一年，新的《大气污染防治法》修订草案也已提上日程。环境管理正从全面控制和污染预防转向质量改进。环境管理思想的变化对未来工作的影响和变化是什么？

熊:第一，“健康第一”，改革创新。我们必须正视我国环境与健康的现实问题，充分考虑社会经济发展水平，以“健康第一”的理念改革现行的环境保护政策和制度，创新环境保护工作的体制和机制。

第二，风险管理，标本兼治。我们应该以环境和健康管理为出发点，采取有针对性的措施解决当前影响公众健康的环境问题，综合运用法律、行政和经济政策等多种手段，从根本上降低环境污染带来的健康风险。

第三，环境保护要协调，各部门要配合。本着“预防为主，风险管理为辅”的理念，充分整合和利用现有的工作基础和资源，建立以环保部门牵头统筹，卫生等部门配合的环境卫生工作管理机制。

今后，要努力建立以健康风险管理为基础的环境与健康管理基本体系，推动环境与健康工作成为环境保护的重要日常工作内容，增强应对和解决环境污染和健康损害问题的能力。力争到2020年在全国范围内建立一个相对完整的环境卫生工作网络，有效控制环境污染造成的健康风险。

“健康优先”管理体制的改革与创新

中国的环境管理:你能告诉我们在体制改革和创新的过程中如何体现“健康第一”的理念吗？

熊:首先，环境功能区的管理可以把健康风险作为一个重要的制约因素来进行。以环境污染和健康损害风险为约束指标，确定重点开发区域的环境风险。在环境健康风险评估的基础上，合理规划城市和产业布局，划定“健康红线”，引导人口向适宜居住区分布。对于已经发生或具有潜在公共健康损害风险的区域，应严格执行环境准入政策。

二是将健康影响评价作为建设项目环境影响评价和规划环境影响评价的核心内容。加强对建设项目和现有企业的环境风险评估和监管，对高风险企业开展环境污染健康影响评价，提出防止污染、保护公众健康、避免生态破坏的对策。

第三，对污染场地修复后重新利用的区域进行环境和健康风险评估。加强未开发污染场地的环境管理，根据后续土地利用目的进行环境和健康风险评估，公布重污染场地的环境和健康风险评估结果。

第四，解决影响公众健康的突出环境问题被视为环境绩效评价和考核的重要指标。建立以健康效益为重要内容的环境绩效评价和考核体系，督促地方政府在地方经济发展和城市规划中严格遵守“健康红线”，对因环境污染和健康损害引发重大群体性事件的地方政府实行“一票否决”。

第五，建立以卫生标准为基础的环境标准修订管理机制。在起草和修订环境标准的过程中，基本原则是满足保护公众健康的需要。对于基础数据相对完整的化学物质，环境质量标准是在充分考虑健康标准的情况下制定的。有必要建立一种以人群健康风险控制为约束条件的环境容量估算方法，以便根据特定区域环境污染源的分布和产生确定相关污染物的排放标准。

第六，环境污染和健康损害赔偿应作为一项重要内容纳入环境损害赔偿。制定环境健康损害的认定标准和技术规范，认定相关专业机构的资质，探索建立以环境污染和健康损害赔偿为主要目的的排污费、环境税、超级基金、环境责任保险等融资机制，形成适合我国国情的环境污染和健康损害赔偿体系。

风险管理是环境和健康工作的核心

中国的环境管理:你认为当前环境和健康工作的核心是什么？

熊:环境和健康问题的影响因素很多。从环境和健康发展的历史来看，现实中很少有明确的因果关系。在大多数情况下，环境污染和健康之间的关系还不清楚。鉴于暴露水平低、潜伏期长、影响因素多、因果关系难以确定的特点，有必要加强环境和健康风险管理，努力将污染物的健康风险控制在可接受的水平。美国、日本等发达国家的实践证明，在环境监测预警、环境监督管理、环境影响评价、污染防治和环境宣传教育中实施健康风险评估是环保部门实现风险管理的最佳切入点。认真贯彻多部门合作、预防为主、综合防治的方针政策，中国的环境与健康问题将逐步得到有效的防治。

今年的三大工作重点

中国环境管理:请具体谈谈今年环境与健康工作的重点，以及可能出台的标准或政策。

熊:今年和今后一段时间的工作重点是推动环境卫生工作成为环境保护的一项重要的日常工作。首先，在环境污染问题突出或居民反映环境风险高的地区开展环境和健康调查。掌握环境污染物负荷水平和人群健康危害状况的实际情况，为确定区域优先控制环境污染物清单、制定环境污染和健康损害的识别标准、进行健康损害赔偿提供依据。

二是开展环境与健康综合监测。环境保护部负责筛选和识别环境污染和健康损害的高危点。为防范健康风险，根据区域内环境污染源分布和污染物排放情况确定特征污染物，围绕居民生活方式合理设置监测点和差异化环境监测项目，逐步实现环境与健康的常规监测。

三是对重点地区、重点行业和重点企业进行环境健康风险评估。编制并发布环境与健康风险评估技术指南，建立环境与健康风险高的行业和企业目录，建立以健康影响评估为核心的建设项目环境影响后评估体系。

新《环境保护法》第39条明确了国家环境卫生工作的主要内容，这是环境卫生管理工作首次在法律层面得到明确，但这只是一项原则性规定。为增强法律的可操作性，我们今年正在研究颁布《关于推进国家环境与健康工作的指导意见》，做好顶层设计，努力制定颁布《环境与健康工作管理办法》，以推动环境责任保险、环境污染健康损害鉴定、环境健康风险评估等法律法规的制定。

用“多元治理”的理念做好信息公开和公众参与

中国的环境管理:公共卫生是一个非常敏感的话题。新《环境保护法》强调“信息公开和公众参与”，信息公开是一把双刃剑。如果使用得好，可以起到监督和促进工作的作用，但如果使用得不好，可能会引起误解，甚至发生事故和冲突。环境与健康是否可以公开、公开什么以及如何公开，将考验政府的执政能力和工作智慧。你怎么想？

熊:新《环境保护法》的重要立法理念之一是多元治理，处理环境与健康问题离不开全社会的关注和参与。

从企业角度来看，排污企业应不断推进技术创新，减少生产活动排放的污染物对人体健康的影响。企业应积极履行环保责任，大力发展环保技术，重视生产全过程的污染防治，监测可能造成严重健康危害的污染物，积极开展环境和健康风险评估。

从公众的角度来看，国家和政府应引导公众积极参与应对环境和健康问题。要不断提高公众的环境意识，推动《共同呼吸、共同奋斗的公民行为准则》的实施。

从参与形式来看，环境信息公开和环境宣传教育应纳入环境与健康相关信息，公众参与形式应不断创新。一方面，政府应组织发布科学的环境与健康知识，及时监测和纠正错误信息，积极利用各种媒体宣传和提高公民的环境与健康素养，建立环境与健康风险交流机制，积极引导舆论，努力消除公众疑虑。另一方面，企业可以通过公益事业与社区共同建设环保设施，优化环境，保护社区和公民的健康权益，获得社区居民对企业生产活动的理解和支持，营造良好的社区氛围。

信息技术有助于环境和卫生工作的发展

中国环境管理:新《环境保护法》总则中提到“推进环境保护信息化建设”，突出了信息化手段在环境保护工作中的重要作用。你认为信息化在环境卫生工作中的作用是什么？

熊:加强信息基础和共享能力建设是环境与健康能力建设的重要组成部分。今后应进一步完善环境与健康管理的技术支持体系，提高科学技术在环境与健康管理中的支撑作用，高度重视环境与健康基础信息的获取。一方面，进一步开展环境与健康调查，通过常规或专项调查，获取污染物状况、暴露方式、人口污染物负荷、健康影响等方面的数据，为风险管理的发展提供有力的科学保障。另一方面，继续构建环境与健康信息管理平台，整合和处理各种数据，形成有价值的信息资源，支持环境健康风险管理和决策过程。充分发挥信息化在环境健康相关数据资源获取、利用、处理、整合和挖掘中的作用，通过各种数据的整合和共享，提高环境健康管理的效率和效益。

(原文发表在2015年第一期《中国环境管理》上)