规范查封扣押 让措施有序落地

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环境保护部近日发布了《环境保护部门查封扣押实施办法》(以下简称《办法》)，自2015年1月1日起实施。《办法》明确了环境保护部门实施查封、扣押的适用情况和具体对象，全面规定了调查取证、审批、决定、执行、交付、执行期限、保管、释放、移交、检查监督等实施程序。为有序、及时地实施《环境保护法》第25条赋予环境保护部门的强制查封、扣押措施提供了制度保障。记者近日就《办法》的颁布采访了环境保护部环境监察局负责人。

中国环境报:请介绍《办法》颁布的背景。答:第一，制定《办法》是贯彻十八届四中全会精神、推进法治的必然要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要严格规范公平文明执法，依法惩处各种违法行为，加强涉及群众切身利益的重点领域执法，完善执法程序，明确具体操作程序，重点规范行政强制等执法行为。法律的生命力在于它的实施，法律的权威也在于它的实施。“世界上的事情不难立法，但很难通过法律强制执行”。全面推进法治的关键是确保法律的严格实施。环境保护扣押作为行政强制措施的重要组成部分，容易对行政相对人的权益造成侵害或不必要的损害。因此，建立和完善相关立法，加强对扣押、拘留实施中具体操作的规范和监督，意义重大，也是推进法治的必然要求。

第二，制定本办法是落实《环境保护法》第二十五条，加强环境执法手段的迫切需要。在《环境保护法》修订之前，该法没有赋予环境保护部门查封污染企业的权力。因此，在以往的执法过程中，环境保护部门无法对肆意污染、破坏环境和拒绝配合执法等违法行为采取强制措施。这种不利局面，一方面使环保部门缺乏法律威慑，降低了执法的威信，公众将环境污染归咎于环保部门执法不力；另一方面，环境违法行为不能及时制止，客观上纵容了环境违法行为，不利于遏制环境污染。为了改变这种状况，国家修改了《环境保护法》，第25条明确赋予环境保护部门查封和扣押的权利。

但是，作为环境保护领域的基本法，关于查封和扣押的规定过于原则。目前，单独的污染防治法中没有相应的规定，迫切需要通过单独的法律或其他规范性文件进行完善。为配合新《环境保护法》的正式实施，必须落实这一行政强制措施，加强环境执法手段，制定明确规范的配套实施办法。

第三，制定本办法是一线环境执法人员的实际需求。《环境保护法》赋予环境保护部门查封、扣押权后，环境执法人员可以在第一时间查封、扣押企业非法排放的设施设备，这在很大程度上改变了过去环境执法“慢拍”的局面。长期受“软”执法手段困扰的基层执法人员对此寄予厚望。但是，对于这种新的执法手段，一些执法人员或多或少会无法使用，所以他们期待一种能够被很好地阅读和使用的实施方法，使扣押、拘留的适用情况和实施程序更加清晰和具体，从而解决他们的实际需要。第四，制定《办法》是规范权力运行、规避执法风险的迫切需要。《环境保护法》赋予环境保护部门查封、扣押的行政强制权，同时在第68条中对违法实施查封、扣押措施规定了严格的责任追究条款。如果执法人员不好好使用它，也会带来危害。一方面，滥用查封、扣押措施会直接损害行政相对人的合法权益；另一方面，司法和纪检部门也将追究未严格依法行政者的相关责任。因此，还需要完善规章制度，做好顶层设计，明确规范执法程序。

中国环境报:请介绍《办法》的主要内容。

答:《办法》共四章二十五条，主要包括以下内容。

首先，扣押和拘留的定义是明确的。

《办法》第二条明确了实施本办法查封、扣押环境保护的主体、客体和条件。《办法》为部门规章，实施主体不包括《环境保护法》第二十五条规定的其他环境保护监督管理部门，仅限于县级以上环境保护部门。查封、扣押的对象是企业、事业单位和其他生产经营者违反法律、法规排放污染物的设施和设备。实施条件是企业、事业单位和其他生产经营者违反法律法规排放污染物，造成或者可能造成严重污染。环境保护部门应当依法查封、扣押造成污染物排放的设施和设备。其根本目的是及时制止违法行为从发生到行政处罚或处理的持续状态，遏制污染的蔓延和扩大。第二，扣押和拘留的适用范围已经澄清。

《办法》第四条明确了环境保护封存的适用范围。根据《环境保护法》第25条，查封和扣押的条件是非法排放污水，造成或可能造成严重污染。关于严重污染标准，2013年6月，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了14项环境严重污染认定标准。但是，什么是“可能造成严重污染”，《办法》立足实际，严格设定，列举了“可能造成严重污染”的六种情况:(1)非法排放、倾倒或处置含有传染病病原体的废物、危险废物、重金属污染物等有毒物质或持久性有机污染物或其他有害物质；(二)在饮用水水源一级保护区和自然保护区核心区违反法律法规排放、倾倒和处置污染物的；(三)违反法律法规，排放或者倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；(四)违法违规通过暗管、渗井、渗坑、灌注、篡改、伪造监测数据或者污染防治设施异常运行排放污染物的；(五)大型、重大、特别重大环境突发事件发生后，停止生产和排放的措施不按要求落实，污染物违反法律法规排放的；(六)法律法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。这些情况清晰、具体、可操作性强，既能体现及时查封扣押防止严重污染的立法精神，又能有效解决以往执法中缺乏及时制止违法行为的强制手段等现实问题。环境保护部门实行查封、扣押，在维护行政强制权的同时，其根本目的是维护公共利益和社会秩序。《办法》第六条规定，排污者有下列情形之一，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当依照有关环境保护法律法规进行处罚，不得实施查封或者扣押: (一)城市污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的经营单位；(二)生产经营业务涉及基本民生和公共利益的；(三)实施查封、扣押可能影响安全生产的。该规定遵循行政比例原则，体现了谨慎实施查封、扣押的立法思想。

第三，具体规定了扣押和拘留的对象。

《办法》第五条明确了查封、扣押环境保护的具体范围，环境保护主管部门在查封、扣押污染者造成的设施设备时，应当遵守有关法律的规定。对依法被排污者查封的设施设备，不得重复查封或者扣押。对难以移动或有特殊存放要求的设施设备，应就地封存。《办法》为实施扣押制定了具体的操作指南，具有很强的指导性和可操作性。同时，通过强调扣押，反映了优先扣押和谨慎使用扣押的制度取向。第四，明确了查封、扣押的实施程序。

《办法》第三章系统规定了扣押、拘留的实施程序，包括调查取证、审批、决定、执行、羁押、解散、移送、检查监督等。

关于执行者的资格。《环境保护法》规定，查封、扣押应当由行政机关合格的行政执法人员实施，《行政执法法》明确规定，不得委托行政执法权。但是，从我国环境执法的实际情况来看，行政人员很少，大量的现场执法工作如查封、扣押只能由环境监测机构实施。在《环境保护法》中，环境监测机构的法律地位仍然委托给执法机构，而不是法律授权的部门。在行政序列中，一些地方各级环境监测机构不属于各级环境保护部门的内部机构，而是属于其下属机构，其执法权限来自环境保护部门的委托，导致这些环境监测人员未经法定授权不得查封或扣押。为了解决该法与现实的冲突，《办法》第十二条重点对执法人员的资格进行了限制，规定查封、扣押的执行人是具有行政执法资格的环境行政执法人员，从而从立法技能上规避了执行机构的资格。

2。设施和设备的保管和补偿。《办法》第十六条和第十七条规定了被查封、扣押的设施设备的保管和赔偿义务。其中，对当场查封的设施设备，排污者应当履行妥善保管的义务，并由排污者承担损失；环境保护主管部门应当妥善保管被扣留的设施设备，或者委托第三方保管。滞留期间，设施设备的保管费用由环境保护主管部门承担。因被扣留的设施设备造成损失的，受委托的环境保护主管部门可以在先行赔偿后向受委托的第三方索赔。《办法》借鉴有关部门实施查封的经验和做法，规定排污者应当履行妥善保管被查封设施设备的义务，这是对《行政执法法》规定的突破，也是考虑到现实可行性而作出的灵活规定。

3。关于解散。《办法》第十八条、第十九条、第二十条规定了查封、扣押决定的撤销。《办法》除援引行政机关主动撤销《行政强制法》规定的案件外，考虑到排污者在实践中需要积极纠正违法行为并申请提前撤销，为鼓励其积极纠正违法行为，规定排污者可以在查封期限届满前向决定实施查封、扣押的环境保护主管部门提出申请。环境保护主管部门应当自收到解除查封、扣押申请之日起5个工作日内组织核查。这也体现了《行政执法法》中强制与教育相结合的精神。

4。关于检查和监督。在封存过程中，封存设施设备的后续检查是执法中的一个难点。为了加大对污染者擅自损坏密封的打击力度，《办法》第二十三条规定，环保部门应定期检查密封设施和设备的密封情况。如果发现污染者阻挠执法，擅自损坏印章，改变密封状态，或隐藏、转移、出售、损坏或擅自操作密封的设施和设备，应根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规及时提请公安机关依法处理，以保持密封和查封

中国环境报:请介绍该办法的主要亮点？答:首先，要注意维护和保护当事人的合法权益。查封、扣押等行政强制措施极具侵害性，容易损害行政强制措施相对人的财产权益。为了维护和保护当事人的合法权益，《办法》以扣押、拘留的全过程为基本秩序，按照事前监管、过程控制和事后救济的顺序贯穿相关保障和救济。预监管包括书面批准和集体审议决定、特殊情况的适用、禁止重复扣押等。过程控制体现在严格的执行程序、严格的执行期限、明确的保管义务和赔偿义务等制度设计上，当事人可以在期限届满前提前申请注销。如果扣押和扣留措施被取消，在取消决定作出前3天内立即通知的要求反映了减轻扣押和扣留给污染者造成的损失的救济目的。事后救济包括决定中规定的申请行政复议或提起行政诉讼的方式和期限。这些完善的行政相对人程序性权利保护制度设计将有效防止滥用查封和扣押，维护当事人的合法权益。第二，从实际出发，突出可操作性。易于实施的法规是好的法规。《办法》作为配套实施细则，在内容上立足现实，坚持“不冲突、少照搬、可操作”的原则，注重法规的实用性。首先，复制减少了。除了对实施程序有系统的规定外，法律法规明确规定的管辖原则、权利救济渠道、责任追究等内容没有重复规定。其次，它是可操作的。具体操作规程的篇幅占了整篇文章的70%以上。关于扣押、扣押、执行、送达和撤销通知的具体对象的规定非常具体和可行。印章张贴的具体部分一一列出，便于实施，可实施。第三，有创新，它补充、完善和创新上级法律没有规定但实际需要的东西。例如，《行政强制法》没有规定是否可以指定行政相对人来看管被扣押的财产。鉴于大部分被环境保护封存的设施和设备都是难以移动的机械设备，如果全部交由环境保护部门保管，实际操作起来会有困难。根据人民法院指定执行人保管的经验和做法，《办法》规定，污染者有义务妥善保管被查封的设施设备，这是从实际出发作出的灵活规定。第四，有规范。根据扣押和拘留的固有属性，《办法》进一步将适用情形分为“可以”和“应当”，并从制度上最大限度地规范自由裁量权的行使。第三，它紧跟公众的注意力。近年来，随着经济的快速发展，我国区域空气污染等环境问题日益突出，严重影响了人们的生活质量和健康。解决这一环境污染问题，除了优化产业结构，进一步深化工业污染控制外，也是在污染严重时及时启动应急机制的重要手段。《办法》将大型、重大、特别重大环境突发事件发生后继续违反法律法规排放污染物的行为列为适用情形，应当立即予以查封、扣押。通过这种设置，使用查封和扣押的强制力来确保执行环境紧急事件的应急计划，并从源头实施强制控制。第四，紧密结合环境执法的实际情况。非法排放和倾倒污泥可被及时查封和扣押。目前，我国污泥产量的不断增加与污泥处理能力的严重不足和处理手段的严重落后形成了尖锐的矛盾，非法倾倒污泥的现象屡有发生。此类违法行为造成的环境污染已成为一个不可避免且亟待解决的问题。除了通过技术开发和政策支持实现污泥处理处置的产业化发展外，还迫切需要执法部门在环境监管中加大对非法排放和倾倒的打击力度。《办法》列举了化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等违反法律法规排放和倾倒工业污泥的行为。作为可以查封和扣押的案件，这也是响应群众的期望和执法的实际需要而提出的倡议。