《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》解读

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为了贯彻实施新《环境保护法》，严厉查处违法排污行为，规范日常连续处罚的实施，环境保护部发布了《环境保护主管部门实施日常连续处罚办法》(以下简称《办法》)。记者近日就《办法》的颁布采访了环境保护部环境监察局负责人。

中国环境报:请告诉我们《办法》颁布的背景？

答:首先，日常实施持续处罚是加强环境保护工作的迫切需要。《环境保护法》修订前，我国环境保护法律、行政法规对环境违法行为的罚款金额严重低于污染防治成本和企业违法生产收入，且“守法成本高、违法成本低”现象普遍存在。在利润最大化目标的指导下，企业宁愿选择违法，承担相对较轻的法律责任，也不愿履行防治污染的法律义务。这已成为环境违法案件频发、违法排污企业屡遭处罚的重要原因。当环保部门的处罚不能有效遏制环境违法行为时，企业就不会重视环境保护工作，环境违法行为就不能及时得到纠正。为了解决这一问题，新《环境保护法》在总结和借鉴国内外现有经验的基础上，规定了按日连续处罚制度，即按违法排污拒不改正的天数累计日处罚金额，违法时间越长，罚款金额越高，从而实现了等价处罚，有效解决了“守法成本高、违法成本低”的问题，达到了督促违法行为及时改正的目的。

其次，《办法》的制定是实施新《环境保护法》的迫切需要。日复一日的连续处罚制度打破了对环境违法行为的罚款限额，使“处罚没有上限”，这无疑是非法排污企业的一把高悬的宝剑。但是，由于按日罚款是一项全新的制度，各级环保部门普遍缺乏操作经验，迫切需要制定具体措施，规范适用范围、实施程序和罚款计算方法，使按日连续罚款真正成为环保部门打击环境违法行为的有力武器，成为督促排污者自觉履行环保主体责任、改善环境的有力手段。

第三，制定《办法》是依法行政的必然要求。一方面，法律规定的行政处罚程序应当适用于日常连续处罚的实施，另一方面，它又具有不同于一般行政处罚的特殊程序和要求。特别是，由于日复一日的处罚是对环境违法行为的严厉处罚，关系到污染者的切身利益，有必要确保其实施的合法性和规范性，充分保护相对人的合法权益。在新《环境保护法》规定日益加重的处罚之前，一些地方性法规进行了有益的探索，但这些地方性法规的规定却大相径庭。例如，《重庆市环境保护条例》规定，环境保护部门可以对非法污水处理实施每日累积处罚，《深圳经济特区环境保护条例》规定了适用每日处罚的环境违法行为类型，包括污染者。未取得(临时)排污许可证排放污染物和未按照(临时)排污许可证排放污染物等违法排污行为，包括未经环保部门同意未经批准建设和试运行的建设项目，不一定涉及污水处理。《重庆市环境保护条例》没有规定每日罚款按日连续处罚，《深圳经济特区环境保护条例》明确规定每日罚款10000元。为确保法律的统一适用，维护法律的公平正义，有必要规范地方环保部门日常连续处罚的实施。

中国环境报:请告诉我们《办法》的主要内容？

答:《办法》共四章二十二条，详细规定了日常处罚的依据、原则、范围、程序和计算方法，以及与其他环保制度的关系。

首先，澄清了每天都要受到持续处罚的非法行为的类型。《环境保护法》第59条第1款规定，企业、事业单位和其他生产经营者“非法排放污染物”适用每日连续处罚。

如何识别非法排放污染物，包括具体情况，已成为环保部门在实施日常连续处罚时需要解决的首要问题。中国的环境保护法律法规对企业、事业单位和其他生产经营者向环境排放污染物作出了许多强制性规定，这些规定既有强制性的，也有禁止性的。“非法排放污染物”是指违反法律法规向环境排放污染物，包括“非法”和“排放污染物”两种含义，但不是两者的简单叠加。相反，它强调污水排放行为的非法性及其对环境影响的后果。据此，《办法》列举了四种典型的“非法排放污染物”:一是超过国家或地方污染物排放标准，或超过重点污染物排放总量控制目标；二是通过暗管、渗井、渗坑排放污染物，灌注或者篡改、伪造监测数据，或者污染防治设施异常运行逃避监管的；三是排放法律法规禁止的污染物；第四，非法倾倒危险废物。同时，由于“非法排放污染物”案件多且复杂，《办法》规定了“其他非法排放污染物”。其他常见的环境违法行为，如排污单位未按要求申报或改变排污方式，环保部门拒绝现场检查等。，它们不包括在“非法排放污染物”的案件中，因为它们不直接涉及“向环境排放污染物”,也不直接影响环境。

此外，根据《环境保护法》第59条第3款，地方法律法规可以根据环境保护的实际需要，增加每天持续处罚的违法行为种类。也就是说，每天受到连续处罚的违法行为的类型不限于“非法排放污染物”。地方法律法规可以根据当地环境污染的特点和环境保护管理的需要，规定对其他环境违法行为进行日常连续处罚。

二是规范日常连续处罚的实施程序。根据《环境保护法》，实施日常连续处罚有四个条件:对非法排放污染物的企业、事业单位和其他生产经营者处以罚款、责令改正、拒不改正。这四个条件之间有一定的逻辑关系:只有企业、事业单位和其他生产经营者才能因非法排放污染物而被罚款；只有当他们被命令改正时，他们才能拒绝改正。

实行日常连续处罚程序，不仅有助于打击和纠正环境违法行为，还应充分保护执法相对人的合法权益。《办法》有专门的一章，共10条，详细规定了日常连续处罚的实施程序，即第一次处罚、责令改正、复查、决定日常连续处罚。

《办法》在规定责令改正的期限和方法时，为了达到及时纠正环境违法行为的目的，规定环境保护部门在现场调查中，如果能够当场发现违法排放污染物的，应当责令排污者立即停止违法排放污染物；鉴于污染物排放过量，环境保护部门需要通过环境监测来确定。《办法》规定，环境保护部门应当在收到环境监测报告后3个工作日内将污染物交付污染者，并责令其立即停止非法排放污染物。

《办法》在规定审查期限时，考虑到审查的及时性和执法实践的可行性，规定环境保护部门应当自责令改正违法行为的决定送达之日起30日内，通过暗查的方式组织对违法排放污染物的改正情况进行审查。

在按日连续处罚的处罚周期中，需要作出两个行政处罚决定。一、第一次检查发现违法排放污染物所作的处罚决定，即原处罚决定；二是审查发现违法排放污染物拒不改正，并依法作出每日连续处罚的决定。对于两次处罚决定的先后顺序，《办法》规定每日连续处罚决定应在原处罚决定后作出。

第三，明确了排序修正的内容和形式。“责令改正”是日常连续处罚实施的必要条件，也是实施过程中承上启下的重要环节。有必要澄清两个方面的问题:一是如何责令改正，二是如何责令改正，即责令改正的内容和形式。

每天实施持续处罚的目的是及时纠正环境违法行为，以避免违法行为对环境造成更大的影响。因此，《办法》规定，环境保护部门应当责令排污者纠正违法行为，主要是立即停止违法排污。

同时，为保护相对人的合法权益，《办法》规定，环境保护部门责令改正时，应当作出责令改正违法行为的决定，其中应当明确责令改正的具体内容、拒不改正的法律后果以及申请行政复议或者提起行政诉讼的方式和期限。

第四，确定拒不纠正违法排放污染物的评价标准。与责令改正的内容相对应，“拒不改正”是指不按要求立即停止违法排污。关于“拒不改正”的认定，《办法》规定“环境保护部门复查发现其继续非法排放污染物的”认定为“拒不改正”；鉴于实际上可能会出现污染者拒绝或阻挠环境保护部门的审查以避免每天不断受到处罚的情况，《办法》规定，“污染者拒绝或阻挠环境保护部门的审查”也应视为“拒绝纠正”。对于按要求停止违法排放污染物的，本办法规定，如果环境保护部门发现排污者已纠正违法排放污染物或已停止生产、经营或关闭，将不再按日连续处罚。

第五，规定了按日连续处罚的处罚计算方法。每日连续处罚采用根据违法行为持续天数累计罚款金额的动态罚款模式。处罚天数和每天的处罚金额是决定每天连续处罚的关键因素。根据《环境保护法》第59条，《办法》规定，按日处罚金额按原处罚金额连续处罚，即原处罚决定确定的罚款金额；每日连续征收的罚款金额应为原处罚决定中确定的罚款金额乘以处罚天数。关于处罚天数的确定，鉴于“责令改正”是“拒不改正”的前提，《办法》规定，每日连续处罚的处罚天数为纠正违法行为决定书送达排污者后的第二天。从次日起至环保部门复查发现非法排污之日止；如果复查后仍不改正，处罚天数将累计执行。

为了充分发挥日常连续处罚对督促排污者及时纠正环境违法行为的作用，根据同等处罚原则，《办法》规定了日常连续处罚的次数不受限制。排污者被责令改正但拒不改正环境违法行为的，环境保护部门在依法实施日常连续处罚的同时，应当按照本办法规定的期限和方式责令其重新改正，并进入下一个日常连续处罚周期。经多次责令改正仍拒不改正的，环境保护部门应当不受次数限制，按日连续处罚，直至停止违法排污。

第六，明确了日常连续处罚制度与其他相关环境保护制度的关系。根据《环境保护法》的规定，在符合日常连续处罚适用条件的环境违法行为中，有些违法行为可以同时适用，如责令排污者限制生产、停产整顿或采取查封、扣押等措施，如逃避监管排放污染物。在这方面，《办法》具体解释了日常连续处罚制度与其他相关环境保护制度的关系。如果环境保护主管部门对非法排放污染物实行每日连续处罚，也可以申请责令污染者限制生产。停产整顿或采取查封、扣押等措施；由于上述措施，污染者将停止非法排放污水，他们将不再每天不断受到惩罚。责令排污者限制生产、停产整顿或者查封、扣押等。严格按照环境保护主管部门《限制生产、停产整顿办法》和环境保护主管部门《查封、扣押办法》的规定执行。

中国环境报:请告诉我们在实施《办法》时应该注意的一些事情。

答:首先是关于逃避监管排放污染物的认定。《办法》第五条第二项涉及逃避监管排放污染物的。逃避监管的方式包括通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式排放污染物。或者篡改、篡改监测数据，或者污染防治设施运行异常，以及其他污染物未经有效处理，逃避监管，向外部环境排放的。例如，未经有效处理的污水通过“明管”排放到外部环境中，工业固体废物被擅自倾倒到外部环境中。其中，污染防治设施的非正常运行包括许多情况，如无处理设施直接排放污染物、处理设施中间过程直接排放污染物等。，参照原国家环境保护总局环发[2003]177号文件的规定。对于以逃避监管方式排放水污染物的认定，可参照《环境保护部水污染防治法》(环函[2008]308号)第22条第2款的相关说明:“禁止私自设置暗管或以其他方式逃避监管排放污染物。”

第二，关于原处罚决定的期限，是指按日作出连续处罚决定的期限。环境保护主管部门发现排污者违法排放污染物时，应当调查取证，并对当天的违法行为依法作出独立的行政处罚决定。排污者拒不改正违法排污行为，环境保护部门依法实施每日连续处罚的，每日连续处罚的处罚决定应当在原处罚决定后发出，但每日连续处罚通知不受原处罚决定作出时间的限制，即每日连续处罚通知可以在原处罚决定前发出。被处罚单位对原处罚决定提起复议或诉讼的，每日连续处罚的执行不停止，即每日连续处罚决定可以在复议或诉讼结束前作出。

第三，是关于污染者对责令改正的决定提起复议或诉讼的处置。《办法》第九条规定，排污者可以对责令改正违法行为的决定提起复议或者诉讼。排污者提起复议或诉讼，不影响环境保护部门对排污者违法行为的纠正进行审查。但是，如果环保部门发现排污者没有停止违法排污，应在复议和诉讼结束后决定是否作出每日连续处罚决定。

第四，是关于重复复查仍拒不改正的累计执行处罚天数。《办法》第十七条规定的复查仍拒不改正的，处罚日累计执行。累计执行是指自责令改正决定送达之日起至排污者拒绝改正违法排污行为之日止的天数之和作为处罚天数。如果环保部门在审查过程中发现违法排放污染物已得到纠正，则不启动日常连续处罚；后续检查中发现排污者有本办法第五条规定情形的，应当重新作出处罚决定，并重新开始每日连续处罚的处罚周期。