规范实施限产停产 严惩超标超总量排污

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2014年12月19日，环境保护部发布了《环境保护主管部门限制生产和停止生产的办法》(以下简称《办法》)，自2015年1月1日起实施。《办法》要求各级环保部门严格按照程序实施限产、停产、整顿，严肃查处超标和超标排放污染物。记者近日就《办法》的颁布采访了环境保护部环境监察局负责人。

中国环境报:请告诉我们《办法》颁布的背景？

答:首先，《办法》的制定是环保部门依法行政的需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要以严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束发展行为、促进绿色发展、循环发展和低碳发展的生态文明法律体系，强化生产者保护环境的法律责任，大幅增加违法成本。严格的法律制度是各级政府和部门实施各种生态环境保护措施的基本前提和工作框架。新的《环境保护法》第60条规定，环境保护主管部门可以责令企业、事业单位和其他污染物排放超过标准和总量的生产经营者限制生产和停产整顿。这是新《环境保护法》赋予环保部门的一种强有力的执法手段，可以直接限制甚至制止非法排污者的生产行为，督促其有效完成污染整治任务。如何在依法行政的前提下，引导各级环保部门更好地利用这一手段，当务之急是引入相关配套制度，明确各方的权利、义务和责任，特别是通过制度明确和规范环保部门在实施限产和停产整顿中的具体行为和工作程序，使各级环保部门统一执法标准，更好地履行法定职责，落实新《环境保护法》。

第二，《办法》的制定是打击环境违法行为的需要。随着经济社会的发展和公众环保意识的增强，各级环保部门的环境监管压力越来越大。对于一些环境问题突出的污染者，如污染物长期超标排放甚至有毒污染物，环境保护部门仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段是无法做到的。要进一步限制生产或停产整顿，迫使污染者自我整治，制定有针对性的整治计划，优化污染治理技术或设备，从根本上解决超标排放问题。因此，制定《办法》可以使环保部门灵活运用责令限制生产和停产整顿的手段，有效打击环境违法行为，提高执法效率，促进环境监管。

第三，制定本办法是加强污染者环境保护责任的需要。根据国际公认的“污染者负担”原则，污染者是直接负责环境保护的主体，有义务纠正其过度和过度排放的污染物，解决现有的环境问题，也有义务向公众披露其污染控制过程和结果等环境信息。然而，在执法实践中，环保部门发现，一些污染者将污染整治视为环保部门的工作职责，不积极履行义务，被动地等待环保部门的指示，缺乏“谁污染，谁治理”的主体责任意识。因此，有必要制定《办法》，明确排污者应是限制生产或停产整顿的实施主体，规定其义务，进一步强化排污者的主体责任。

第四，制定本办法是规范和统一相关制度的需要。限制生产和停止生产的管制制度是原《环境保护法》中限时管制制度的延伸。但是，《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等专门法律尚未修订，关于限时监管制度的条件、决策机构和超过限时监管期限的处罚等规定不一致。有必要制定专门的配套制度，规范限制生产和停止生产的规章制度的实施，以解决特别法与新法之间的问题。此外，由于现有限期治理程序的复杂性，已不能满足当前环境监管的需要，新《环境保护法》中的限期治理制度也逐渐淡出。有必要制定配套措施，使限产停产措施更符合环境执法的实际需要，具有较强的可操作性。

中国环境报:请告诉我们《办法》的主要内容？

答:《办法》共分为四章二十二条。第一章为总则，规定了立法目的依据、适用范围和信息披露的原则要求；第二章是适用范围，规定了限制生产、停产整顿和报请政府关闭的适用情况和例外情况；第三章为实施程序，规定了限制生产和停止生产的实施、解散和终止程序，并规定了事后检查和跟踪检查；第四章为《补充规定》，规定了《办法》的文本解释和生效时间。

《办法》的主要内容可分为以下三个部分:

一是明确了限制生产、停产整顿和报请政府关闭的适用情况。在法律规定方面，新的《环境保护法》第60条原则上规定，只有企业、事业单位和其他超过标准和总量的生产经营者才能被责令限制生产、停产整顿，情节严重的，由政府责令停业、关闭。但是，从环保部门执法的角度来看，必须有明确的适用情形，才能做出合理的裁量，防止权力滥用。经过广泛调查和社会各界反复征求意见，《办法》在第二章中作了特别规定。

《办法》第五条将限制生产视为对超标准、超日最高限额行为的一般适用条款；第六条将新《环境保护法》第六十条的规定细化为六种情况。除了第六项，即底部条款，第一至第五项由于逃避监管和排放特殊物质而超标。过去一年的污水排放总量、限产后的超标顺序、因突发事件导致超标的详细具体规定有利于执法人员的准确应用；新《环境保护法》第8条在第60条中界定了“严重情况”。符合本办法所列四种情形之一的，视为情节严重，由环境保护部门予以报告，并由政府责令停业。

二是完善了限制生产、停产整顿的实施程序。《办法》第三章将限产停产整顿的实施程序规定为调查取证、审批、通知听证、决定送达等几个步骤，明确了限产停产整顿的解除和终止程序，明确了环保部门的事后检查和跟踪检查义务。

根据《办法》，决定限制生产和停产整顿首先要做好调查取证工作。取得充分证据证明违法行为成立后，应当书面提交环境保护部门负责人批准；第二，在作出限制生产、停产整顿的决定前，必须告知排污者，并在申请听证后组织听证；在上述工作的基础上，可以做出限制生产和停止生产的决定，并将其提交给污染者。此外，《办法》还规定了终止和终止的条件，更便于环保部门操作。

三是加大限产停产整顿监管力度。为了落实限制生产和停止生产的措施，加强对排污者执行限制生产和停止生产决定的监督，《办法》从两个方面规定了保障措施。

一个是后检查员。《办法》规定，责令排污者限制生产、停产整顿后，环境保护主管部门应当按照规定对排污者执行限制生产、停产整顿措施的情况进行后检查，并依法处理或者处罚。环境保护部颁布的《环境行政执法后监督办法》明确规定了环境保护主管部门在发布行政处罚决定或行政命令后组织实施后监督的时限、程序和方法。《办法》没有详细说明，直接引用相关规定执行。

二是跟踪检查。《办法》规定，排污者解除生产限制、停产整顿后，环境保护主管部门应当自解除之日起30日内对排污者进行跟踪检查。如果通过跟踪检查发现污染物排放仍然超标，可以按照《办法》重新启动限制生产、停产整顿的程序，或者上报政府关闭、处罚或依法处理，对污染者起到威慑作用，促使其达标排放，达到总量控制的要求。

中国环境新闻:请告诉我们这些措施的主要特点？

答:首先，严格的环境执法应与加强企业自律相结合。《办法》最突出的特点是，根据新《环境保护法》的立法精神，对污染物超过污染物排放标准或超过重点污染物排放总量控制指标造成的环境问题的整改责任主要由排污者承担，排污者的自律是限制生产和停产的基础。具体体现在三个方面:一是整治方案要备案。《办法》第十六条规定，排污者应当在接到限制生产或者责令停产整顿的决定后15个工作日内，将整改方案报作出决定的环境保护主管部门备案并向社会公布；其次，补救过程应该是自我测试的。《办法》规定，在整改期间，限制生产的排污者应当按照环境监测技术规范进行监测，或者委托有资质的环境监测机构进行监测并保存监测记录；第三，补救责任应由自己承担。《办法》规定，排污者完成整改任务后，应当将整改任务完成情况和整改信息社会公示情况报环境保护主管部门备案，并自排污者向环境保护主管部门备案之日起解除限制生产或停止生产的决定。取消程序的设置进一步加强了污染者的主要责任。限制生产、停产整顿决定的取消，不再取决于环保部门的核查验收程序，而是取决于排污者自身，这可以极大地调动排污者的整改积极性；同时，排污者提交的各种材料主要是用来证明他们已经完成整改的事实，所以他们需要对提交材料的真实性负责。如果涉嫌提供虚假信息或篡改、伪造监测数据，排污者应依法承担责任，这有利于加强排污者的自律。

第二，强化处罚与维护公共利益相结合。《办法》第七条明确规定，城市污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的经营单位，生产经营涉及基本民生和公共利益的污染者，或者因实施停产整顿可能影响生产安全的污染者，排放污染物超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的，环境保护主管部门应当依照有关环境保护法律法规予以处罚，不得实施停产整顿。上述排污者排放污染物超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的行为，确实污染了环境，损害了人民群众的环境权益，应当受到严惩。但是，如果上述污染者被制止和纠正，将对社会公共安全和利益造成更大的损害。“两害相权取其轻”，考虑到社会公共利益的最大化，《办法》规定，行政处罚不变，但合理的停产整顿措施可能不适当。

第三，加强环境监管与信息披露的结合。新的《环境保护法》增加了关于“信息披露和公众参与”的专门一章。《办法》坚持立法宗旨，信息公开在细则中随处可见。例如，第4条明确规定了环境保护部门的信息披露，要求环境保护部门向公众披露限制生产、停产整顿的决定、限制延期生产的情况、解除限制生产、停产整顿的日期等相关信息。第16条和第17条要求污染者向公众披露整改计划和整改信息。这些规定和要求将使限产停产决策更加公开透明，有利于公众参与和监督，形成一套政府监督、企业自律和公众监督的管理模式，确保限产停产决策的落实。

四是规范内部程序与维护相对人合法权益相结合。考虑到限制生产和停产整顿关系到污染者的重大利益，《办法》在环保部门做出决定之前，在内部程序设计上非常谨慎和严格，同时充分考虑了行政相对人的合法权利。《办法》规定，环境保护部门在作出限制生产或者停产整顿决定前，应当向环境保护部门负责人提交书面报告，经批准；情节严重或者有重大社会影响的，由环境保护主管部门的案件审查委员会集体审议决定。此外，应告知污染者相关事实、依据及其依法发表声明、为自己辩护或要求听证的权利。

中国环境报:请介绍一下环保部门在具体实施过程中应该把握的原则？

答:首先，要严格依法管理。《办法》规定，对污染者责令限制生产，仍超过污染物排放标准的，环境保护主管部门可以责令其采取措施停产整顿；被责令停产整顿后，污染者拒不停止生产或者擅自恢复生产的，由环境保护部门报请有权批准的人民政府责令停业或者关闭。这些规定构建了一个从下达限制生产和停产整顿的决定，到事后检查、跟踪检查和跟踪的闭环环境监督过程。各级环保部门必须严格按照每个阶段的程序实施相应的行政行为，尽职尽责地履行职责。

第二，合理的自由裁量权。各级环保部门在责令排污者限制生产、停产整顿时，应处理好限制生产、停产整顿与责令改正环境违法行为的行政命令和行政处罚的关系。这三项措施是环境保护部门对超过污染物排放标准或超过重点污染物排放总量控制目标的污染物所采取的行政措施。它们可以并行实现，没有相互排斥或替代。

责令改正和实施行政处罚是对环境违法行为的必要措施，而责令限制生产和停产整顿应根据这些措施和实际情况，在执法实践中灵活运用。实施限产停产，一般适用于污染严重、需要一定整改期的排污者。对于那些能够立即纠正环境违法行为并完成整治任务的企业，没有必要同时采取限产和停产措施。

第三，加强信息披露。在要求被责令限制生产、停产整顿的排污者披露相关信息的同时，作为环境监管主要责任人的环保部门也应主动披露行政处罚和责令排污者纠正违法行为、责令限制生产、停产整顿、解除限产、停产整顿等环境监管信息，让公众及时了解排污者的整改情况，接受社会监督。