完善水治理机制需澄清哪些误区？

本篇文章5761字，读完约14分钟

由于不同的行政体系、历史沿革、自然地理和环境特征，各国的水治理体系复杂多样，往往与资源和环境治理体系交织在一起。在研究和探讨水治理体系时，往往存在随意切割国际经验、简化实践选择、混淆水和水资源概念、区分管理组织和机制等问题，难以厘清一些发展趋势和内在规律。科学地把握和恢复国际水治理机制和体系的经验，对于完善我国的水治理机制，提高我国的治水效率具有重要的参考价值。

九龙的水质管制是否水质管制机制的关键？

■问题的核心不在于多个主体参与治理，而在于水治理系统的过度分散

水通常被表示为水环境介质(含污染物的溶剂)和水生态系统载体，是资源特性、环境特性和生态特性的综合体。

从水的内涵出发，水具有自然属性、社会属性、经济属性和生态属性。水的自然属性是发挥其他三个属性的基础和前提。在自然属性和生态属性的关系下，表现了水的自然生态功能；在自然属性、社会属性和经济属性的结合下，体现了水的经济和社会功能。

因此，水资源控制的目标一方面在于管理经济和社会职能，如预防和控制洪水和干旱，合理分配和开发利用水资源；另一方面，它体现在保护和改善水环境质量、维护水生态系统服务功能等自然生态功能的管理上。正是这种复杂的多内涵、多属性、多功能和多向性的特征，使得水处理本身具有一定的复杂性和多向性，应特别强调整体协调和协同管理。

最令人困惑的是水资源保护与水生态环境保护(水污染防治)的关系。水生态环境保护实际上是污染防治、资源保护和生态保护三位一体。水资源保护是从单一资源价值保护的角度对发展产业的管理，其内涵应低于并服从于生态环境保护。然而，近年来，水资源保护的内涵及其制度功能不断延伸和拓展，导致了较大的跨概念和部门冲突。

“九龙治水”问题往往被概念化和淡化，并不在于是否有多个主体参与治理，而在于过分强调属性和特征而忽略了它们之间的联系。多元参与和社会共治已成为国际治理理论和实践的趋势。我国现有的多部门职责分工的水资源管理体制有一定的客观必然性，这在一定程度上激发了各方推进水资源多属性、多职能管理的积极性。然而，目前，景观、森林和湖泊的管理分工导致水处理系统过度分散；职责重叠过多，权责不统一，制度衔接不够，特别是缺乏高效的协调机制；这是水管理体制改革需要关注的核心问题。

需要注意的是，水的经济社会属性管理和自然生态属性管理有着不同的价值取向和管理规则，不同时期水资源控制的目标取向和问题取向也应有其侧重点和阶段。

长期以来，中国的水资源控制主要集中在防洪、灌溉和抗旱上。当前，我国水安全面临着新旧问题交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态破坏和水环境污染等新问题更加突出，水处理的目的也在发生转变。应重视自然生态属性的管理和维护，这是政府公共管理和公共服务的责任。

目前，水资源开发、利用和保护以及监督这两项相互冲突的职能属于一个部门，不可避免地会出现部门化和效益化。生态空被严重占用，生态流量保障不足，水的经济功能被过分强调，水的自然生态功能被淡化甚至被忽视。在处理水问题时，现行的水处理系统表现出一定的滞后性和不协调性。

如何发展国际水处理机制？

■将水质和水量作为一个整体进行管理，服务于自然生态属性的公共管理目标，已经成为国际水控制体系和机制的主导趋势

由于水的多种属性值相互关联，水资源与水环境的综合管理多年来已成为国际水资源管理组织体系的发展趋势。在许多国家，水管理系统经历了从分散管理到相对集中管理的功能整合过程，强调水的自然生态属性管理。大多数国家已经发展和调整了环境部门来负责水资源管理。

法国、澳大利亚、日本、英国等国家的环境保护部门负责水生态环境保护、水环境自然灾害预防(旱涝控制等)等职责。)和水资源开发利用，并取得了良好的效果，成为大型系统的主流趋势。

1986年，德国将内政部水资源司并入联邦环境、自然保护和核安全部，水管理由水管理、废物管理和土壤管理总局以及联邦环境署和联邦自然保护区负责。

1991年，韩国将建设部供水和污水处理局、卫生和社会事务部饮用水管理办公室以及国家卫生研究所水质检查研究办公室移交给环境部。

澳大利亚根据2007年《水法》和2008年《水法修正案》，在原有流域委员会的基础上，将水管理纳入环境管理体系。2007年，环境和水资源部成立，2010年更名为可持续发展、环境、水、人口和社区部。

经过1996年和2000年的两次机构改革，俄罗斯整合了环境保护和自然资源部、地质和地下资源利用委员会、水利委员会和国家林业局，并成立了俄罗斯联邦自然资源和生态部，以实施所有资源和环境的综合管理。

由于历史原因，美国等国家的水处理系统相对分散，但环保系统在水处理系统中占据主导地位。除了美国联邦环境保护局(该局有一名主管水事务的助理局长)之外，还有许多部门，如陆军工程队、农业部、交通部、内政部和海岸警卫队，但它们的职能是明确界定的。例如，农业部自然资源保护局负责水土保持，内政部开垦局负责保护灌溉用水和饮用水，美国工程兵团办公室主要负责规划、设计和运营水坝，实施防洪和河岸恢复项目，以及设计和建设防洪系统。在涉及水资源的联邦机构中，美国环境保护署占据最高位置，拥有优先权和最终权力。其他部门在履行职责和行使权力时，应遵守联邦法律和美国环境保护局制定的相关法规、规则、规范、标准和指南；必要时，应征求环保局的意见。在地方一级，美国环境保护当局也发挥了主导作用。例如，洛杉矶环境事务局是市政府的下属机构，水和自然资源司负责水管理。

此外，一些国家，如以色列和荷兰，由于其特殊的国情，建立了工业或工程国家水管理机构，但环境保护部门仍然在水管理系统中发挥着重要作用。

以色列严重缺水。基础设施部和农业部是主要的水管理部门，而环境保护部负责标准和污染预防。2006年后，以色列协调分散在不同部门的水资源管理职能，水和污水管理局是主要的执行机构，由部门间水和污水资源管理委员会指导和监督。

长期以来，荷兰交通、公共工程和水管理部是国家水资源管理的主要部门，实行分类管理。如果自来水供应由公司市场化，地下水管理属于省政府管辖。本届政府更迭后，前荷兰住房部、空住房规划和环境部以及荷兰交通、公共工程和水管理部合并为荷兰基础设施和环境部，水作为环境因素之一得到进一步整合。

最近，台湾的立法机构正在就在环境保护机构的基础上建立环境资源机构进行立法审议。根据规划，最终将形成由水与流域部门、污染控制部门和生态环境部门统一决策，水利机构(含区域分支机构)、水利与地质矿产机构(含区域分支机构)、水土基金机构、水务公司、五大流域管理机构和水资源管理机构对水质、水量和水生态实施全面管理的组织体系。

发达国家和地区的治水经验表明，虽然小政府、大市场是现代国家的特征和趋势之一，发展、工程等事务都交给了市场，但政府的环保职能一直在扩大。这是满足公众对高质量环境需求的结果，也是政府应该履行的主要责任。

对流域综合管理有哪些误解？

■协调或统一决策、多方参与和分散实施的流域综合管理不能等同于流域委员会的综合管理

根据上述大规模资源和环境系统的趋势，国际水治理系统特别重视加强决策、协调和执行机构的作用，在流域和区域两级有各种形式的综合管理。

第一，为了解决与水有关的部门之间的联系问题，应该建立高级别的官方理事会，如部长理事会，以作出统一或协调的决定。

加拿大有国家环境、资源和可持续发展委员会。澳大利亚联邦政府的国家水理事会由联邦、州和北部地区的地方部长组成，联邦国家发展部长担任主席。它是环境部的一个内部独立机构，可以直接与各级政府职能部门打交道，并负责向联邦议会和政府提供关于水问题的建议。

一些国家还设立了由政府首脑领导的部门间委员会或理事会，这些委员会或理事会具有高决策水平和高效率。例如，印度设立了国家水资源开发、环境和防洪委员会，由总理领导，中央政府相关部门和国家官员参加，是最高决策或协调机构。

第二，委员会形式的水治理机制。这一机制的代表是默里-达令河流域委员会、美国特拉华河流域委员会、意大利波河委员会等。这些委员会通常有两个职能:部门间、区域间的协调和协商，以平衡不同行业对水的不同需求，有时这些需求是相互矛盾的。

不同的流域委员会拥有不同的权力，其中一些委员会拥有一定的控制权，这些委员会是根据法律或协议设立的，以合作的方式行使缔约方的职能，推动商定的事项取得更好的实施效果。

默里-达令河流域的管理是典型的，它是澳大利亚最重要的，也是曾经污染最严重的。默里-达令部长理事会是这一流域管理的最高决策机构，由联邦环境部长、四个州政府和首都地区负责水、土壤和环境的部长组成，此外，还有流域委员会和公共咨询委员会。默里-达令盆地管理局是一个联邦政府机构，作为可持续发展、环境、水、人口和社区部的独立执行机构，行使前默里-达令盆地委员会的权力，并在州际政府和联邦政府之间就盆地管理达成协议，以有效促进整体管理和区域协调。

许多国际河流管理机构也采用这种委托管理模式，如国际莱茵河污染防治委员会和国际多瑙河保护委员会等。，它们经常通过缔结公约等方式建立合作机制。

第三，水资源控制的多治理协会性质。

流域协会通常包括政府、非政府组织、相关方、专家和公众代表，他们定期讨论流域管理事务，并提供必要的协调和政策建议。美国主要有道森流域合作协会和密苏里流域协会。

一般来说，这类机构没有法律权威。有些职能仅限于协调地方矛盾、制定流域规划和提出实施建议；有些人还制定计划和管理政策，建设和管理水项目，并负责水的分配。

第四，以具有管理职能的实体形式建立统一的流域委员会。

这种形式很少见，也不是发展的主流。田纳西流域管理局是世界上诞生的第一个流域管理机构，具有国有企业和联邦机构的双重身份。

1933年大萧条期间，美国通过田纳西流域法案建立了tva，希望以此为突破口振兴美国经济。Tva有权征用土地，开发和建设河流流域，并经营投资。作为一个联邦政府机构，东方神起行使着经济发展、综合管理和流域管理的职能。从本质上来说，技职局是一个综合自然资源开发机构，而不是一个单一的水资源管理机构。

Tva是一个经营实体，其一贯目标是从河流系统的每一滴水中获取最大利益。流域水电开发利用已接近极限，后期工作将转移到两岸的煤矿、火电、核电和土地开发。

Tva是美国最大的电力生产商，其做法受到了批评和指责。这种模式在美国有争议，还没有推广。然而，自成立以来，多样化的综合流域管理模式已经在世界范围内产生。

第五，环境资源大部门系统往往采用总部和执行机构之间纵向分权的管理模式，更多的国际流域管理机构是执行机构。

法国、英国、澳大利亚等流域委员会的主要执行机构受环保部门的监督和领导。例如，英国环境部通过其附属的水监督局监督和管理10个水事务局或水公司，包括泰晤士水公司。英国水务局和法国水务局也具有企业经营的性质。

重视跨行政区域的地方管理机构建设已成为发展趋势。许多国家在环境当局之下建立了强大的区域和流域机构，负责协调和监督地方政府开展与水治理有关的工作。

韩国环境部设立了四个河流流域机构，2010年，这些机构升级为区域环境办公室。

加利福尼亚州环境保护局下属的水资源管理局负责保护和改善加利福尼亚州的水资源质量，合理配置和有效利用水资源。它由总局和以地形、地理、水系和经济为特征的9个分局组成，其中总局设有理事会，包括水权部、水质部、法务部、财务部和行政部。

法国的水管理系统是全面和典型的，上述各种形式的委员会不同程度地存在。法国水政策的最高咨询机构是国家水委员会。在国家一级，成立了一个部级水资源委员会，由与水有关的部委(环境部、交通部、农业部、卫生部等)的代表组成。)，负责制定河流管理政策，协调相关部门之间的争议。秘书处由生态、可持续发展、交通和住房部管理。此外，国家部委设立了不同职能的区域和省级调度管理机构，并在卢瓦尔河等六大流域设立了流域委员会和水资源管理局，卢瓦尔河被认为是世界上最成功的流域管理模式之一。

其中，流域委员会是一个独立的立法和咨询机构，它采用水议会的形式实现流域水管理的民主参与，包括用水者代表、社会组织代表、专家学者代表、不同行政区域的地方官员代表和中央政府部门代表，各占三分之一。水资源管理局是河流流域委员会的执行机构，该委员会实行董事会制度，受环境保护部和财政部的监督。主任由法国生态、可持续发展、运输和住房部任命，财务人员由财政部任命。

可见，综合管理已成为国际水治理的发展方向，其主要特征体现在流域、部门、政府、企业和公共利益、保护与发展等方面的协调。通过行政、市场和法律手段实施协调、有计划和可持续的管理。

然而，没有必要将与河流流域有关的所有事务集中在一个部门进行综合管理，也不可能将河流流域的综合管理等同于协调或统一的决策、多样化的参与和分散的执行，等同于河流流域委员会和机构的综合管理。

对中国水治理体制和机制的改革有什么建议？

■按照权责明确、加强协调、相对集中统筹、资源环境综合管理的方向，逐步推进改革

在总结国际水处理经验的基础上，建议我国水处理体制和机制的改革应遵循分阶段、协调、全面、统一的水处理改革思路。

首先，根据生态系统方法理论，基于水的多种属性值之间的相互关系，建立一个强大的水资源控制决策或协调机制，以最大限度地动员所有利益相关者参与流域治理的各个方面，并进行统一规划、监测和信息发布。明确职责，坚持污染物监管、污染源监管和环境媒体监管的统一。水资源保护职能应纳入环境保护范畴，这一范畴基本相似，但内涵更丰富，以避免权责重叠和统一。同时，一些开发和工程建设职能被分配给市场。

其次，根据公共管理、公共物品和国家治理的理论，按照目的导向而不是过程划分，开发、利用、保护和监督这两个管理系统是以分离、平衡、统一和相互联系的组织系统来实现的，经济社会属性和自然生态属性分别是相对集中和统一的管理。

第三，顺应国际潮流，根据综合治理理论，以生态系统的完整性为基础，把水作为生态环境的一个要素，把水处理作为生态文明体系建设的一个重要领域，逐步建立资源环境统一治理机制，对污染防治、自然保护和资源监管进行统一监管。

作者:环境保护部环境规划研究所