范必：环境与发展框架下国家治理能力现代化的问题

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中国水网编者按:10月18日，由中国环境与发展国际合作委员会秘书处主办、政治研究中心承办的第六届中国国际环境与发展大会战略沙龙在北京大学举行。国务院研究室综合司副司长范碧出席会议并讲话。他认为，我们在经济治理中遇到的各种制度问题在环境治理中也会遇到，它们的复杂性甚至比经济治理中的还要高。需要考虑的关键问题是:规划和市场、所有权和使用权、公共和私人权利以及“条块分割”的关系。

现有的环境控制体系是在传统的计划经济体制下诞生的，我们在经济治理中遇到的各种制度问题也会在环境治理中遇到，其复杂性甚至高于经济治理。

有四个关键问题需要考虑

1、计划与市场的关系。目前，环境治理主要采用四种手段，即指标控制、项目审批、价格补充
、规划。在市场化进程中，政府的四大经济管理工具都在进行改革，而环境领域似乎没有改革的迹象。目前，促进经济发展的各种生产要素也正在进行市场化改革，如土地、能源和矿产资源，这些生产要素的使用将对环境产生影响。如何协调环境治理和经济治理还没有解决。

2.所有权和使用权的关系。环境保护所涉及的责任主体应与产权主体相一致，但许多产权在经济活动中没有明确界定，这实际上使得环境责任的界定更加困难。例如，现在有人提议交易节能、碳排放权、排放权和水权。交易的前提是明确界定污染和排放的产权。在此基础上，排放主体和其他主体可以自行交易。节能减排权都是政府人为设定的市场。市场容量的大小没有客观依据，产权的界定也没有标准。

3.公权与私权的关系。在环境治理中，公共权利在多大程度上限制了私人权利。现在，由于对生态环境的重视，各种文件中有无限扩大公共权利的趋势，但大多数在实践中无法实现。

4.“条块分割”的关系。在经济管理方面，中央和地方各级的各种审批权力不断下放和集中。这是一个“一个管子死了，一个被释放，一个是混乱的，一个是混乱的，一个是封闭的，然后死去”的循环，环境治理也是如此。中央与地方财权和行政权的划分是财税体制改革的重要组成部分。在“街区”之间，中央和地方政府如何划分环境事务；如果环境保护、发展和改革、土地、水利和林业部门之间的权力分配不明确，就无法确定中央和地方政府对环境的财政权力。没有预算你什么都做不了。从事环境工作的同志不能掉以轻心。环境工作比经济工作更复杂的是“块”之间的关系，应建立区域间的横向生态补偿机制。例如，南水北调工程的受益地区应该将款项转移到水源保护区，这就更不明确了。

作者是国务院研究室综合司副司长