应对新常态，科学编制“十三五”环保规划

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习近平总书记指出:“中国发展仍处于重要的战略机遇期。我们要增强信心，从中国经济发展的现阶段特点出发，适应新常态，保持战略常态心态。在战术上，要高度重视和防范各种风险，早计划、早计划，及时采取措施，把负面影响降到最低。”

新常态是新的挑战、新的动力和新的机遇。通过科学地制定战略和战术，挑战可以变成机遇，新常态可以变成新的风景。同时，新常态对于创新环保工作和规划编制“十三五”规划具有重大的现实作用和深远的历史意义，是环保工作的又一重大理论创新和实践深化。

首先，我们必须全面把握和深刻理解新常态

深入理解和准确把握新常态的内涵，是“十三五”期间创新和推进环境保护的重要前提。新常态是中国经济增长从高速到中高速阶段的平静状态，它揭示了中国经济发展阶段的新变化和新特点，强调经济发展不能片面追求过去的粗放型高增长，还要保持合理的发展速度，防止经济惯性下滑。

新常态是美国学者对2008年至2009年大衰退后世界经济和政治状况的描述和预测。

“新”意味着“不同于旧的”，“正常”意味着一种经常发生的状态。新常态是一种不同于过去的相对稳定的状态。实质上，经济发展已经告别了过去传统的粗放型高速增长阶段，进入了高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。基本特征是经济增长方式转变、经济结构调整和政策思维转变。

首先，经济增长从高速转向中高速。在过去的10年里，中国的gdp增长率一直保持着高增长，但从2012年开始下降，告别了改革开放30年来10%左右的平均高增长率，连续9个季度保持在7%至8%之间。在未来五年甚至更长时间内，这一数字还将继续下降。中国经济进入了一个更加稳定的经济增长过程，经济增长方式逐渐从粗放型增长方式转变为集约型增长方式。这种减速和转变是凤凰涅磐。

第二，经济结构调整，从失衡到再平衡。过去10年，以加工制造业为主的工业产能严重过剩，而服务业产能严重不足；投资和出口增长异常，消费比重下降；东部沿海地区的迅速崛起和中西部地区的滞后发展导致了严重的结构性问题。在未来10年，我们必须通过优化结构来创造一种新的再平衡常态。根据今年上半年的经济数据，第三产业在gdp中的比重上升到46.6%，最终消费对gdp增长的贡献率达到54.4%，投资为48.5%。区域多元化增长格局正在形成，城市群成为竞争的主体。从自身战斗到协调发展，核心是打破以往“一亩三分地”的思维，顶层设计，优化结构，协调发展，逐步实现一箭双雕的战略布局。

第三，政策思维的转变，从西医治疗转向中医治疗。在过去10年里，面对经济下行压力，政策制定者倾向于通过扩大投资进行刺激，这类似于西医疗法。当他们生病时，他们必须服用止痛药和抗生素，他们对疼痛的耐受性很低。中国之前的产能过剩是需求刺激的产物。十八届三中全会以来，政府着力创新宏观管理理念，坚定政策决心，加快结构调整和转型升级。这实际上是一种全新的中医疗法。面对疾病，治标不再是简单的头痛，而是要调理、增强免疫功能，实施区间管理的目标框架，注重定向调控和精细发挥，发挥政策的协同效应，实现经济平稳增长。

中央决策层第一次以新常态定义了当前中国经济，这是中国经济发展新阶段的战略取向。环境与发展密切相关。我们环保工作者迫切需要充分把握和深刻理解经济新常态。

首先，科学地理解新常态。

我们必须正确认识中国经济已经进入不可逆转的新常态阶段，摒弃“速度情结”和“转移焦虑”，保持正常心态。

总体上进入中等收入阶段后，中国不可避免地会进入中高速增长阶段，这是潜在增长率的结果。由投资和资本扩张主导、由低要素成本驱动的原始粗放型增长模式是不可持续的。当一个经济体成长起来，它的总量和基数就会变大。每增加一个百分点，其绝对值就比过去大得多。保持长期持久的高速增长是不可能的，资源和环境也无法承受。随着中国的快速增长，不仅收入水平迅速提高，而且环境继续恶化，对能源的依赖迅速增加。雾霾、水污染和土壤污染已经成为中国人生活的一部分，这种牺牲环境和健康的方式不能再继续下去了。新常态最基本的特征是从过去10%左右的高速增长转变为7%左右的中高速增长。

第二，学会适应新常态。我们必须抛弃经济发展决策的传统思维。

新常态意味着总体经济增长指标的重要性正在下降。改变过去以经济增长速度为目标的思维定势，也意味着长期以来一直引领国内生产总值增长的绩效考核指挥棒将被稀释，片面追求速度而非质量的经济发展将从根本上逆转。地方政府将更多的资源和精力投入到民生和福祉上。与此同时，新常态更加注重经济的长期可持续发展，应该容忍并主动承担短期调整甚至痛苦，努力使人们享受到更现代的教育、更公平的经济福利和更公正的法律环境，这是衡量民族文明程度的最重要标准。

第三，积极应对新常态。

目前，中国经济正处于增长转移期、结构调整阵痛期和早期刺激政策消化期的“三阶段叠加”。新常态意味着经济发展的动力将主要来自改革、创新和结构调整。使经济发展走上转型升级、提高质量、提高效率的新路子。通过改革创新，解决制约发展的资源、能源、生态环境等瓶颈问题。进入新常态也进入了转型升级的关键时期。要建设升级版的中国经济，就要翻过这道坎，从粗放型到集约型，从低端到高端，结构调整的任务更加艰巨。

新常态是30多年来对中国经济增长规律的深刻理解，其保持合理增长率的辩证思想是对历史和现实的深刻反思。新常态不是过去的粗放型工作，而是质量、效率和可持续发展；不是我们不需要发展速度，而是我们应该有一个合理的发展速度，把经济增长保持在一个合理的范围内。经济增长率将有所下降，但增长将更加稳定，结构将更加优化，资源和环境将得到更有效的保护，人民生活将得到改善，社会和谐程度将提高。

新常态下环境保护的机遇与挑战

在未来迈向新常态和新常态的过程中，环境保护面临难得的机遇和严峻的挑战，机遇大于挑战。如果处理不当，旧的危机将会加剧，新的问题将会积累，改善环境质量的好机会将会错过。

首先，这是一个难得的机会。应该充分认识到:(1)经济增长方式转变，环境压力进入调整期。国内生产总值增长已进入中高速发展通道，第三产业已成为拉动经济增长的主要力量。资源和环境因素的投入呈下降趋势，总量和结构向有利于环境保护的方向发展。(2)随着新型城镇化战略的实施，新增污染物的增加进入了一个收窄期。中国的城市化率已经超过了50%的门槛，其增长率从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，已经跨越了快速增长时期。城乡更加协调，更加注重节能、环保和绿色发展，环境污染的增加相对减少。(3)能源日益清洁，排放强度进入下降期。能源需求的特点是“三低”(低增长率、低增量和低碳化)。高耗能行业的缓慢增长和能源强度控制的加强导致经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构正在悄然变化，煤炭消费比重逐年下降，污染排放强度回落到较高水平。

第二，严峻的挑战。我们应该清醒地认识到:(1)治污犹豫不决，有得有失，“千般滋味在心头”。国际经验表明，重化工业进入平台期后不会很快回落。在经济低迷、政府和企业资金短缺的情况下，治理行动不够坚决是不可避免的。一些企业可能不去污染控制设施，当他们去污染控制设施时，他们可能不能正常运行，甚至偷窃和泄漏排放。(2)污染分布呈点状转移，并在地表扩散，“东升西降”。东部地区的传统产业迅速向中西部转移，区域梯度转移带来了空.资源消耗和环境污染的结构性变化区域内高能耗、重污染的企业已经转移到集中区域，工业开发区规模小、数量多，污染控制设施不完善，环境污染排放不断增加。(3)解决产能问题既尴尬又无奈，这就是“我拔出匕首，我白白窥视四面”。近年来，许多生产能力已经从落后和过剩转变为过剩但不落后。进一步的淘汰和削减将涉及更多的非落后产能。拆解设备的法律依据不足，企业阻力很大。政府赔偿企业损失造成的财政负担明显增加。

7月29日中央政治局会议指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展和遵循社会规律的包容性发展，这是新常态下经济发展必须遵循的三大规律。走向新常态的经济政策制定也将更加关注这三大规律，这就要求我们在深化环境保护任务、完善环境监管、构建生态文明体系和构建社会行动体系等方面进行深入研究。

一是在深化环境保护任务中，要坚定不移地加强环境质量管理，着力解决危害人民健康的突出环境问题，坚持预防为主，综合治理，加强水、大气、土壤污染防治，重点推进重点流域和区域水污染防治，重点推进重点行业和重点地区大气污染防治，重点推进颗粒物污染防治，重点推进重金属污染和土壤污染综合治理，重点解决细颗粒物、饮用水、土壤和重金属。加强自然生态系统保护。实施重大生态修复工程，提高生态产品生产能力。严格按照优化发展、重点发展、限制发展和禁止发展的主体功能定位，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区和脆弱区划定并严格遵守生态保护红线。

二是完善环境监管，要加强污染物排放总量控制，完善排污许可证制度，规范排污许可证行为，禁止无证排污和超标准超总量排污。大力推进排污权交易试点，加快实施各项排放指标有偿使用和交易，加大排污权交易的组织和监管能力建设。实施新修订的《环境保护法》，完善符合全面建设小康社会要求的法律法规和环境标准体系，改革环境影响评价制度，将环境影响评价作为结构调整的调节器和绿色转型发展的助推器，加强源头管理。扎扎实实建立科学的环境监管体系，实行各级环境保护主管部门对环境保护工作的统一监督管理，加强对下级人民政府及其相关部门环境保护工作的监管，深化企业环境监管，严格环境执法，不断提高环境监测、预警和应急能力。

第三，在生态文明体系建设中，要完善自然资源资产的产权制度和使用控制制度。建立统一监管污染物排放的环境保护管理体系，独立进行环境监管和行政执法。严格环境保护绩效评价体系，建立体现生态文明要求的指标体系、考核方法、奖惩机制。加快建立土地开发保护制度，建立资源有偿使用和生态补偿制度，完善生态环境保护和环境损害赔偿责任制度，编制自然资源资产负债表，对领导干部实施行政审计和自然资源资产离任审计。加大环境保护投入，创新发展模式和机制，大力发展生态金融，建立稳定的长期支持政策和支持方向，大力发展环境保护战略性产业。

第四，在构建社会行动体系时，要积极宣传和推动新修订的《环境保护法》的实施，以履行公众的环境权利和责任。合理利用网络信息平台和传播力量，加强公众和新闻媒体对政府环保工作的监督和评价。将生态优先价值观作为公共道德体系的重要组成部分，大力宣传和倡导可持续消费的生活方式，及时组织国家环保和绿色进步行动。引导环保社会组织有序发展。

3.关于编制“十三五”规划的思考

(一)关于规划的历史背景

对规划的历史背景进行理性分析和科学判断是关键和理论基石。通过比较发现，“十三五”规划环境保护规划的编制与前30年编制环境保护规划的历史背景有很大不同，体现在“一个历史坐标、两个检查标准、三个根本依据”上:

一个历史坐标，即十八大提出的全面建设小康社会、实现经济持续健康发展、扩大人民民主、显著提升文化软实力、显著提高人民生活水平、在建设资源节约型和环境友好型社会中取得重大进展的五大目标。这一历史坐标要求我们科学规划“十三五”环境保护规划的目标指标，不仅要符合全面建设小康社会目标的新要求，而且要显著改善人居环境，扎扎实实、可实现。

两个检验标准，即是否让人民满意，坚持以人为本，认真回应人民的迫切愿望，切实维护群众的环境权益，把群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；生态环境是否安全，国家长远发展的环境支撑和保障能力的提高是检验环境保护工作的基本标准。这两个检验标准是编制“十三五”环境保护规划的立足点和立足点。

三个基本基础如下:

政治基础:十八届三中全会明确提出，要建立系统完整的生态文明体系，深化生态文明体系和机制改革，这是编制“十三五”环境保护规划的政治基础。

法律依据:新修订的《环境保护法》。围绕新修订的《环境保护法》的实施，实施最严格的法治，加强法治和管理，为生态文明建设提供可靠保障。这是编制“十三五”环境保护规划的法律依据。

新常态。新常态意味着中国将适当放宽经济增长速度目标，逐步把重点放在提高经济增长质量上。中国将进入优化经济结构、逐步提高经济增长质量的新模式。这是编制“十三五”环境保护规划的经济基础。

此外，空天然气、水和土壤三大行动计划提供了强有力的工作基础支持。我们将努力把“十三五”环保规划和三大行动计划有机结合起来，确保工作安排、任务落实和技术环节的无缝衔接。

(二)关于规划目标

考虑到当前环境保护的特点和“十三五”期间经济社会发展的趋势，初步设想是到2020年，主要污染物排放总量将显著减少，生活环境将显著改善，生态系统的稳定性将增强，辐射环境质量将继续保持良好，生态文明体系将基本建立，生态文明水平将与全面小康社会相适应。

在水环境质量方面，全国主要河流的劣ⅴ类水体基本消除，城市水体黑臭基本消除，城镇集中式饮用水源稳定达标(背景值超标除外)，现有水质优于ⅲ类的水体不断改善，沿海水质保持稳定。在大气环境方面，全国各城市细颗粒物浓度持续下降，优良天数逐年增加，严重污染天气大大减少，空燃气质量达标天数增加。

在土壤环境方面，农业用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境管理体制和机制基本完善，土壤污染恶化趋势得到遏制，污染土壤得到修复，工业污染场地健康风险得到有效控制，部分地区土壤环境质量得到改善，全国土壤环境状况稳步改善。

在生态环境方面，生态系统保持稳定，生态服务功能提高。在环境风险防控方面，严重环境突发事件数量明显下降，对生态环境的影响和破坏明显减少，环境应急管理体系基本完善。在核安全方面，核设施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提高，辐射环境质量保持良好。

(3)规划指标

总体思路是以改善环境质量为主线，以污染控制与减排、风险防范、空优化和制度建设为手段，适应公众对环境的期望，建立国家、区域和城市相结合的目标指标体系。

首先，改善环境质量是主线。建立以环境质量改善为核心的指标体系、污染控制体系和评价体系。进一步完善总量控制指标体系，考虑工作基础和发展需要，经科学论证后调整约束和预期指标。建立贯穿全过程管理理念的环境风险防控评估指标体系，以突发环境事件数量、预案备案、信息报告、事件调查处理为评估指标。

二是构建各因素的指标体系。努力实现水、大气、土壤和生态系统的全要素管理，加强国家目标、区域(流域)目标、省市目标和重点单位目标的衔接。

三是体现了分区分类管理。根据污染物传输规律、环境功能定位，结合经济发展和行政管理，划分不同类型的管理区域，并按区域、分类和层次确定国家级中长期环境保护目标和重点区域环境控制目标。因地制宜设计区域总量控制指标。

第四是强调可及性的可控性。考虑到中国社会经济发展和环境保护的历史阶段，环境保护和管理的基础，经济和技术的可行性，政府权力和指标的稳定性等。，本文以可及性和可控性为核心命题，从技术可行性、经济可承受性和环境质量响应三个角度进行了深入分析和论证，强调目标指标和任务措施的匹配。

第五，提高指标的可预测性。在指标的选择上，虽然注重可监测性、统计性和可评估性，但会对一些领域产生长期影响，但目前监测统计基础薄弱，没有监测评估基础，所以我们也应该考虑细化指导性指标，为下一步工作打下基础。

作者是环境保护部计划财务部主任