地方债新规 深化金融改革的开始

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预算体制改革启动了新一轮财税体制改革。钱袋被控制后，地方债务自然进入了公众的视野。

10月2日，国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称《意见》)，为预算法的实施奠定了具体基础。一些中央级媒体发表了解读文章，《人民日报》发表了一篇评论文章，内容是“通过发行债券的新规定纠正政治成就的偏差观点”。

纠正“政绩观”

10月2日，国务院发布了《意见》，这是继2010年6月13日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》后，中央政府发布的第二个相对完整的规范地方政府债务管理的制度框架文件。

四年前，《通知》只关注地方政府融资平台的地方政府债务，而本《意见》则是针对所有地方政府债务的规范化管理，可视为中央政府对地方债务的新规定。

同时，这也是十八届三中全会提出建立规范合理的中央和地方债务管理和风险预警机制后，中央政府对地方政府债务的第四次政策部署。前三次是:今年3月，《政府工作报告》提出了加强地方政府债务管理的相关要求；6月，《深化财税体制改革总体规划》提出了规范地方政府债务管理的总体要求；今年8月，经全国人大常委会审议通过预算法修正案增加了允许地方政府规范借款的条款。这三项政策安排都是本着纲领性改革的精神，而本意见更全面、具体、有针对性，对后续政府债务管理具有很强的可操作性。

“不勤奋的人，靠边站；不诚实的人会赢。”这是《人民日报》评论文章《新债发行条例的修正》中对新地方债务条例意义的界定，并从基层治理的微观视角进行了审视新的债务发行规则的疏通不仅是债务资金的流动，也是对州长发展理念和政治成就的矫正。如果它能真正扎根并兑现承诺，它就能为政治的核心打开一个“开放的渠道”。"

《人民日报》认为，地方债务的大幅增加是“经济冠军的一项成就”。在这种政治政绩思维下，干部的现实状态是“有‘精进’而无‘诚信’，政治输给了公众”；“有‘诚实’而无‘勤奋’，政治因粗心而迷失”。因此，要端正政绩观。"依靠一个坚固的系统来迫使它是必要的."

关于具体的制度措施，《人民日报》称，“要解决‘软预算约束’，我们只能依靠债务披露的硬技巧...发行债券的新规定，并进一步明确了发行多少、做什么以及谁将偿还。此外，“地方政府有责任偿还所借的债务，中央政府执行不援助的原则”，中央政府不再为地方政府买单，这就消除了“多虱子不痒，多饥荒不忧”的误解。预计该公司将控制增持，并整体减持股票。”

金融改革的开始

中央政府不承担地方债务，中央媒体最近一再强调这一底线。

但是仅仅这一声明是不够的。10月10日，新华社《中国证券报》发表文章《加强金融与金融改革协同治理地方债务》:“地方债务管理仍需采用基于国家信用的金融工具...只靠金融工具很难解决这个问题。”

中国国际经济交流中心副研究员张默南认为，“要加强中央银行对地方政府债务的监管职能，增强财政体制改革和金融体制改革的协同效应。”为此，张默南提出了三个方面的内容:“一是明确界定财政和央行的职能，防止财政变相透支的问题，完善财政对央行损失的补充机制，提高央行资产负债的健康水平。”“第二，建立偿债准备金。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集和使用的专项准备金。”“第三，尝试建立中央银行国库的现金管理...推出符合国家宏观经济治理、能满足地方金融利益需求的现金管理模式。”

从这个角度来看，地方债务显然是金融改革的一个问题。11日，《参考新闻》援引已发表的文章《外国媒体:中国不再救助地方债务，决心深化金融改革》，并引用外国媒体的观点直接指出“新规定只是深化金融改革的开始”。

“这些新规定应该放在中国金融市场改革的背景下看待。例如，将来中央政府有可能承担一部分社会福利支出。无论如何，这显示政府已下定决心解决与转变经济模式有关的一系列问题。”

为什么会有这样的判断？据《参考新闻》报道，“经济模式的转变已经开始。这是一个长期的过程，一系列改革方案将不可避免地出台。但是，在初始阶段，有必要消除金融失衡的暗礁，以防止改革的浪潮在到达彼岸之前消失。”

地方融资平台转型

从宏观上看，发行债券的新规将推动金融改革，而从微观上看，将直接影响地方融资平台。

10日，《中国证券报》发表评论文章《地方政府融资平台即将告别历史舞台》，称:“中国正在加快形成从试点到自发偿还地方政府债务的综合性地方政府融资体系。在过去的八年里，城市投资债券蓬勃发展，加上有中国特色的地方政府融资平台，它们即将告别历史舞台。”

《意见》试图逐步划清政府与企业的界限，明确地方政府的职能将集中在发展公益事业上，非公共商业融资需求将移交给市场主体。因此，以上描述了本地融资平台的三个主要渠道。“第一，所从事的商业盈利业务，将其债务和业务打包，改组为国有企业或按照市场机制将其转让给非国有企业；二是承担一定利益的公益事业可以与社会资本建立混合所有制企业或特许经营合作(ppp模式)，实现融资平台公司的转型；第三，没有收入的公益事业将由地方政府直接负责，纳入政府预算管理，并从融资平台上剥离。”

事实上，早在2010年，当国家和相关部门出台政策清理和规范地方政府融资平台时，以城市投资公司为主题的地方融资平台就开始了漫长的转型之路。从各种预测可以看出，转型后的政府融资平台可能会继续发行公司债券，并鼓励公司通过银行贷款、公司债券、项目收益债券和资产证券化等市场化方式借款。

政府融资职能改革后剥离融资平台，外界担心这是否会导致一些在建项目因财务问题而出现半工半读。

9日，《新华每日电讯报》援引财政部的观点解释疑虑。《意见》提出了确保在建项目后续资金的明确措施:一是要求地方政府统筹各项资金，优先保证项目的继续建设和关闭；二是允许地方政府申请发行政府债券替代高利率短期债务；第三，对符合国家有关规定的在建项目进行复检，有融资协议，按照协议继续融资。如果没有其他建设资金来源，鼓励政府与社会资本合作或通过地方债券解决。”

如何偿还地方债务

人们最关心的是新规出台后如何偿还地方债务。《人民日报》海外网站转载了一条评论“地方债务应该如何偿还？”，给出了答案——“事实上，答案就在《意见》里。

“首先，我们必须认识和澄清政府债务的金融属性...在政府融资和借款环节建立债务利率市场化定价机制，确保政府和合作资本共同遵守市场利率规则，共担风险，自负盈亏，控制政府还款。成本”；“第二...引入社会第三方机构参与地方政府信用评级，以减少民间合作投资者对地方债务的信息不对称问题”；“第三...着眼于区域经济发展和产业规划的软实力，可以抓住可持续发展的机遇，将地方政府负债比例控制在可控范围内。”

综上所述，“开源节流，行业第一，摆脱地方经济增长模式，坐以待毙赚钱是根本。”

虽然《意见》确立了“借、用、还”的地方政府债务管理机制，但正确处理政府与市场的关系是全面深化改革的核心问题，涉及深化政府改革、分税制改革、政企关系和地方政治结构调整，远非单一文件所能解决，需要系统支持和综合治理。