环评能不能管住政府失灵？

本篇文章4722字，读完约12分钟

新修订的《环境保护法》第28条规定:“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”这无疑对地方政府依法履行环境保护职责提出了明确的要求。

然而，令各级环保部门尴尬的现实是，环境影响评价制度作为地方政府环境保护责任的重要组成部分，已经在中国扎根了几十年，但仍然存在严重的缺位。

长期以来，一些地方的环境质量改善不尽人意，环境问题层出不穷。直接原因是各种主体的环境侵害。然而，政府决策中对环境保护的忽视和环境影响评价未能真正进入决策过程也是重要因素。

因此，从依法治国的总体要求和推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署来看，环境影响评价应尽快全面融入政府决策过程，促进政府决策过程的法制化和规范化。

在环境影响评价中，未能进入决策过程的缺点是什么？

根据《环境影响评价法》，环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能产生的环境影响进行分析、预测和评价，提出防止或减轻不良环境影响的对策和措施，并对方法和系统进行跟踪和监测”。

显然，政府决策的预测、评价和分析是环境影响评价的重要内涵。因此，从制度生存的角度来看，如果环境影响评价不能进入决策过程，说得好听一点，可能会导致制度实施的困难，但说得难听一点，会使制度失去其存在的意义，也会使围绕这一制度而建立的一系列法律、法规和方针沦为“一纸空文”。

从制度实施的影响来看，环境影响评价未能进入决策过程，容易导致政府决策质量低下、环境责任缺失、执政理念偏颇、公信力下降，最终导致环境问题的积累。

环境影响评价制度依法具有强制性是理所当然的，它不可能也不应该无法进入政府决策过程。然而，由于各种原因，这种情况并不少见，并存在于环境影响评价的各个领域。

在建设项目环境评价领域，我国各级环保部门查处的未经批准的建设项目不在少数，这些项目还存在一定程度的其他环境问题。

近日，有媒体报道称，在闻名中外的世界文化遗产武当山脚下，一个名为世纪武当城新达国际影视城的项目未经环评程序即开工建设。据调查，该工程存在诸多问题，如侵占丹江口水库防洪能力、未能办理水土保持方案审批手续等。尽管被有关部门处以“停工”的处罚，该项目仍在正常施工中。

2005年松花江水污染事件后，原国家环保总局启动了化工石化项目的国家环境风险调查。根据调查结果，81%的国家化工和石化项目位于环境敏感地区，如河流和人口密集地区，45%是主要风险源。由于缺乏规划环境评价，中国的化工和石化行业发展迅速，但也留下了巨大的环境风险。近年来，石油化工行业环境问题频发，这与此不无关系。

此外，西北大学教授张指出，由于缺乏更高层次的战略环境评估，一些政策失误也带来了相当大的环境问题。遥远的地方，如砍伐森林和开垦，围湖填海等。，附近的地方，如大规模的畜禽养殖无视具体条件，导致农村面源污染，过度使用农药导致土壤污染等。，由于地方政府在制定政策时缺乏对环境因素的考虑，导致政策实施后出现严重的环境问题，有的还带来了经济后果。

与决策链末端和中间的建设项目、行业或区域规划相比，决策链源头的宏观政策对环境的影响显然更具全球性和持久性，其决策失误造成的后果难以估计。

“环境保护系统应积极参与宏观综合决策，并根据新修订的《环境保护法》深入干预当前的国家和地方规划系统，并在所有规划中体现环境保护的基本要求。”9月23日，环境保护部副部长潘岳在2014年全国环境政策法制工作座谈会上发表讲话，为环境影响评价未来的发展指明了方向。

现行环境影响评估制度的缺点是什么？

从1973年第一次全国环境保护会议引入环境影响评价的概念到今年9月《规划环境影响评价技术导则》的实施，环境影响评价制度的建立和实施为我国环境保护工作做出了巨大贡献，在一定程度上促进了经济、社会和环境的协调发展。

根据国际惯例，一个完整的环境影响评价体系应包括三个层次:项目环境影响评价、规划环境影响评价和战略环境影响评价(政策法规环境影响评价)。然而，在我国现行的法律法规中，仅规定了建设项目环境影响评价和规划环境影响评价。

由于建设项目环境影响评价耗时最长，相关规章制度最完善，实施效果最好，可以说已经成为政府相关决策过程中的“硬杠杆”。

随着2009年《规划环境影响评价条例》的颁布，地方政府越来越重视规划环境影响评价的作用。数据显示，在整个“十一五”期间，环境保护部环境工程评价中心共审查了218份规划环评报告，涉及城市规划环评、区域规划环评等领域。

虽然现行法律法规没有规定战略环境影响评价，但实际上相关的探索仍在进行，其中典型的是2009年开始的环渤海地区等五大区域战略环境影响评价和2012年开始的西部大开发战略环境影响评价。

总的来说，经过几十年的发展，我国的环境影响评价制度已经形成了相对完善的法律体系。然而，任何规则都是人类在特定的时间空条件下，基于有限的实践经验和理性认知而构建的，总是有缺陷的。近年来，许多专家学者对环境影响评价制度的完善提出了建议，并指出了许多缺陷，包括环境影响评价对象范围有限、环境影响评价程序缺乏规范性、法律责任缺乏明确性等。

在这些缺陷中，影响最大的是法律责任不够明确。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋指出，环境影响评价制度的有效性主要取决于各方严格执行既定程序，明确各方的法律责任是严格执行环境影响评价制度的最佳保障。

目前，《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》在认定和追究各方法律责任方面都存在缺陷。因此，往往是各方都没有认真履行自己的义务或职责，导致非法的环境影响评价，有关各方不能被追究责任。

虽然《环境影响评价法》规定了环境保护部门、规划单位、建设单位和审批部门的相应责任，但没有规定决策者的法律责任。《规划环境影响评价条例》在设定规划编制、规划审批和审查小组的法律责任时，主要侧重于行政处罚的相关规定。

责任的缺失导致了当前环境影响评价中的诸多问题。我们看到，一些地方政府环境评估监管不到位，职责不清，把关不够严格，注重事前审批和事后监督；一些不符合国家环保法规的建设项目被盲目上马，环保“三同时”制度没有落实；一些建设项目存在突出的环境违法行为，如未经批准的建设、擅自变更、未经检查的投资、未经检查的长期试用等。

此外，作为环境影响评价体系中的一个重要主体，一些环境影响评价从业人员和环境影响评价机构受利益驱使进行造假，严重干扰了环境影响评价管理。

为此，环境保护部报告了关于如何处理包括厦门环境保护研究所在内的31个环境影响评价机构“依赖”环境影响评价工程师的问题的意见。三家机构被取消建设项目环境影响评价资格，一家机构被降级，其他许多机构被责令限期整改。此外，环境保护部还对参与的62名环境影响评价工程师进行了通报批评，并取消了他们的注册。

以上种种导致环境影响评价制度流于形式，严重损害了该制度的严肃性、权威性和有效性。9月24日，环境保护部公布了今年上半年的环境行政处罚和涉嫌环境污染犯罪案件。根据通知，违反环境影响评价和“三同时”制度仍然是最重要的违法行为，占案件总数的51.57%。

如何确保环境影响评价进入决策过程。

虽然环境影响评价的概念在20世纪60、70年代就已引入中国，但在过去的几十年里，对于环境影响评价是否已经完全融入政府部门的决策过程，却没有人敢给出肯定的答案。

事实上，一个有效的环境影响评价系统需要多重保障，如坚实的法律基础、标准化的工作程序和完整的技术准则。

正是由于我国环境影响评价制度在理论和操作方面存在一些不完善之处，使得现行的环境影响评价制度无法完全进入政府决策过程。

“寻找木材的长者会巩固他们的根；欲流千里者，破其泉也。”专家建议，从根本上说，为确保环境影响评价充分进入政府决策过程，有必要进一步修订和完善现有的相关法律法规。

蔡守秋认为，现行的《环境影响评价法》已经呈现出滞后性和机械性的特点，迫切需要对其进行相应的修改，包括完善立法内容，如界定战略性环境影响评价和引入替代性方案机制，使立法技术清晰一致，增强环境影响评价制度的可操作性等。

虽然政府没有承认，但许多专家学者认为，新修订的《环境保护法》第14条规定:“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在制定经济技术政策时，应当充分考虑对环境的影响。听取有关方面和专家的意见。”也许这是环境影响评价法修订的一个铺垫。

遗憾的是，在第十二届全国人民代表大会常务委员会的立法计划中，没有修改《环境影响评价法》的“痕迹”。根据《国家环境保护“十二五”规划重点工作部门分工计划》，在“十二五”期间，环境保护部仅会同有关部门加强了《环境影响评价法》等环境领域法律修订的基础研究工作。

上述现实意味着环境影响评价法在短期内不会有重大变化。因此，除了完善法律法规外，规范行政程序是环境影响评价充分进入政府决策过程的另一个重要保障。

事实上，环境影响评价不能完全进入政府决策的一个重要原因是政府的环境行政决策权无法得到约束，尤其是程序性约束。湖南大学法学院副教授唐爽说，作为一种行政许可程序，环境影响评价的程序价值应该得到尊重。

一方面，可以通过在法律法规中设置相应的程序性违法责任条款来保障。虽然《环境影响评价法》的修订没有截止日期，我国也没有专门的法律来规范行政程序，但各地已经进行了许多相关的探索。截至2011年11月，中国已有21个省级行政区域制定了专门的行政决策程序。如果这些法律保障能够真正发挥作用，环境影响评估就不难充分纳入地方政府的决策过程。

另一方面，正是通过一些行政和其他手段，政府重视决策程序的标准化。例如，环境保护部的政策文件和部门规章、领导干部自然资源资产离任审计和生态环境破坏终身问责制度正在各地探索。

“虽然后者不如前者严厉，但它也能在一定程度上达到规范行政程序的效果。”唐双娥说道。

环

美国司法审查保证环境影响评价的决策

环境影响评价体系是美国环境政策的核心体系。为了保证这一制度进入政府决策过程，美国除了完善的相关法律法规体系和完善的公众参与机制外，还在司法保障方面做了大量的工作，这些都是业界和学术界所熟知的。简单地说，就是建立环境影响评价的司法审查制度。

首先，美国《国家环境政策法》规定了所有联邦政府机构在可能对环境产生不利影响的活动时进行环境影响评价的实体法依据，从而为环境影响评价制度的司法审查提供了法律依据。

其次，美国法院对大量与环境影响评价相关的诉讼做出了判决，并形成了以下相对完整的环境影响评价司法审查实施体系。

1.环境影响评价的诉讼资格。美国法院对诉讼资格的确认采取了较为宽松的态度，最大限度地保证了公众监督联邦机构按照《国家环境政策法》的要求做出重大决策。在这种环境诉讼中，美国最高法院认为，当许多人遭受同样的损害时，他们中的任何一个都有资格提起诉讼。最高法院在确认原告的诉讼资格时，要求原告证明他遭受了“实际损害”，并且他所指控的政府的非法行政行为与其环境的某一部分所遭受的损害之间存在因果关系。

二、关于司法审查决策的联邦行动建议。所谓联邦提议行动决策是指联邦政府的一个机构有权管理和控制的行为。审查的内容包括确定是否应对联邦提议的行动决定进行环境影响评估、环境报告的时间和范围以及环境影响报告的内容等。法院将对违反环境影响评估系统的联邦拟议行动决定给予司法否决。

第三，关于司法救济。在这类环境诉讼中，美国法院给予的司法救济通常采取发布禁令的形式，即要求行政机关对某些行为采取行动或不采取行动，以确保环境影响评价制度的实施。发布的禁令包括取消项目、推迟施工、取消提议的行动、环境影响评估以及确定环境影响评估的范围。