建议增设联防联控协调机构等条款

本篇文章2653字，读完约7分钟

最近，国务院法制办公室就《大气污染防治法(征求意见稿)》公开征求意见。

“国务院法制办公室此时公开征求公众意见。这种相对罕见的开门立法态度是值得肯定的。”中国环境科学研究院副院长柴法河在接受《21世纪经济报道》采访时表示，社会各界应珍惜和抓住这一机遇，并就如何完善征求意见稿提出了意见。

征求意见稿充分考虑了当前复杂的大气污染防治形势，吸收了新《环境保护法》的主要制度创新，为今后大气污染防治提供了良好的法律保障柴法河对此进行了分析，但征求意见稿的一些内容仍需细化和进一步完善。

柴法河参与起草了环境保护部提交国务院法制办公室的《大气污染防治法》(征求意见稿)。因此，本报就如何完善征求意见稿采访了柴法河。

建议设立专项基金

《21世纪》:根据《征求意见稿》第三条，县级以上人民政府应当将大气污染防治纳入国民经济和社会发展计划，增加财政投入。考虑到县市政府的财政困难，是否应该设立专项资金来改善国家和省级政府对下级政府的转移支付？

柴法河:根据新的《环境保护法》，各级政府要对辖区内的环境质量负责，并保证一定的资金投入，从而形成各级政府都要投资治理雾霾的局面。如果国家设立专项基金，对污染严重的地区和经济不发达的地区给予一定的支持，就可以帮助这个地区更好地控制空气污染。

不过，我想强调，虽然中央政府会提供一定的财政投入，但控制空气污染的责任主要是在地方政府。例如，去年和今年上半年京津冀地区分别投入了50亿元和100亿元，但这些资金是引导性资金，而不是引导性资金。

在治理大气污染的资金中，中央和地方财政投入的规模都很有限，解决了该地区的公共问题，如能源结构调整、产业布局由两个向三个撤退、淘汰黄标车等。，而工业污染控制的投资是主要的，主要责任在于企业。

《21世纪》:征求意见稿没有对排污费和环境税费制度作出任何规定，而国家正在编制《环境保护税草案》。你觉得这次怎么样？

柴法河:我认为新的《环境保护法》虽然对排污费和环境税做出了原则性的规定，但仍需要细化规定，如明确规定排放大气污染物的企业、事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定缴纳排污费；所有排污费必须专项用于大气污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用；根据法律，如果对排放的空气污染物征税，就不会征收排污费。

当然，我们也将考虑财政部、国家税务总局和环境保护部正在推行的环境保护税法。如果这一法律能在本届NPC会议期间通过，更详细的内容应纳入《空气污染防治法》。

《21世纪》:在阅读征求意见稿后，发现对pm2.5没有具体的规定，您认为有必要对PM2.5的治理做出一些特别的规定吗？

柴法河:其实《大气污染防治法》的修订本身就是为了解决pm2.5的污染问题，虽然目前草案中没有相关的条款可供评论，但我认为该法中很多针对二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物的条款将对控制pm2.5起到一定的作用，因为减少pm2.5的这些前驱物将减少PM2.5

我认为我们可以考虑为颗粒物制定一些规定，颗粒物的范围很广，不仅限于目前经常提到的pm10和pm2.5。由于国家空气体质量标准在未来可能会继续修订，并且pm2.5已经解决，我们将考虑pm1。

排污许可证和相关系统需要整合

《21世纪》:在《征求意见稿》第三章中，大气污染防治的主要制度规定了环境评价、总量控制、排污许可证等制度。这些系统之间有什么关系？

柴法河:环境影响评价是项目建设的前提，也是企业申请排污许可证的重要参考文件。总量控制主要针对政府，但可能不会在企业层面实施。由于政府可以通过产业结构调整、能源结构调整、清洁能源替代等多种手段减少污染物总量，因此没有必要通过分解到企业来完成总量控制的任务。

排污许可证将根据相关法律法规、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放状况确定。这是一个新系统。根据环境保护部的安排，污染物排放许可证管理办法预计年底前出台。

目前，企业新建项目需要经过一系列的环境保护监督措施，如环境影响评价、“三同时”(“建设项目污染防治措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”)、环境保护设施竣工验收、企业自我监控、污水排放申报、逾期处理、处罚等。这些链条实质上包含了许可证制度的内涵。下一步，我们将通过排污许可证的方式整合相关制度和政策，这是一个需要环保部门考虑的问题。

《21世纪》:征求意见稿第四章只展示了各种污染源的控制措施。我们应该补充这里的一般规定来解决日益突出的区域性和复合性污染问题吗？

柴法河:我认为应该补充一般规定，比如协同控制的内容。“国家加强对燃煤、工业、移动污染源、粉尘等大气污染的防治，并配合治理二氧化硫、氮氧化物、烟尘、挥发性有机化合物、氨气等大气污染物和温室气体。改善城市和区域大气环境质量，积极推进农业大气污染防治”；另一个例子是关于特殊地区的保护。“在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位和其他需要特殊保护的地区，不得建设污染大气环境的工业生产设施”。

建议成立区域联防联控协调组织

《21世纪》:征求意见稿第五章针对区域联防联控，没有提出联防联控的协调组织内容。是否有必要设立一个条款来考虑设立一个特别协调机构的问题，即使由于近期筹备工作的限制而没有设立，也应该为今后的改革留有余地？

柴法河:空气污染具有远距离传播和相互影响的特点，需要不同地区联合防治，要实现联合防治，必须有制度和机制的保障。其中，专项协调组织是一项重要的内容和创新，我建议增加一条关于成立联防联控协调组织的条款。一方面，它可以摆脱地方保护主义，解决环境保护与经济发展难以协调的长期问题；另一方面，它也可以解决环境保护与治理措施的区域划分问题，真正实现区域内统一规划、监测、监督、评价和协调。

从实现的方式来看，如果难以实现建立新机构等问题，也可以考虑在现有机构的基础上进行整合。

《21世纪》:征求意见稿没有提及公众参与和公益诉讼。你如何评价它？

柴法河:虽然新《环境保护法》对公众参与和公益诉讼作出了规定，但我认为新《环境保护法》被定位为基本法，规定了相对比较的原则。因此，正在起草的《空气污染防治法》、《水污染防治法》和《土壤污染防治法》应该为便于操作作出进一步规定。

此外，《征求意见稿》第100条吸收了新《环境保护法》中“按日处罚”的内容，但没有规定按日处罚的具体操作。为了限制执法过程中的过度自由裁量权，有必要进一步明确这一自由裁量权标准在今后执法中的适用，如每日罚款是否有上限、每日处罚是否有时限、罚款总额是否有上限等。