蓝皮书50：环境产业推进混合所有制改革的意义和实践思路

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当前，促进混合所有制经济发展已成为深化经济体制改革的重要内容。作为此次改革的重点领域之一，如何将非公共资本引入城市公共环境产业，提升公共服务供给的效率和质量，已经成为政府、公众和企业共同关注的问题。2014年7月29日，e20环境平台与江苏省住建厅在南京举办了第50届环境战略沙龙——推进城市公共环境产业混合所有制的思路与对策，探讨了推进城市公共环境产业混合所有制经济的意义，以及各方的改革思路与实践。讨论的主要共识形成了e20焦点:环境产业蓝皮书的第50个系列。

一，混合所有制的主要背景

很难给混合所有制经济下一个非常明确的定义。有人认为产权属于不同性质的所有者，也有人认为产权是由不同性质的资本组合、整合或参股形成的经济成分。然而，大多数定义给出了它的基本特征:投资主体的非统一性、股权多元化、资本流动和重组。从政策对其内涵的描述来看，混合所有制的概念是不断变化和逐步完善的。

改革开放以来，股份制、合作与合资等公有制实现形式以及大量的外资企业为混合所有制内涵的初步确定提供了实践经验。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了“混合所有制”，但它只是一种新的财产所有制结构。

中国共产党第十五次全国代表大会报告首次明确提出“混合所有制经济”是一种所有制形式，宪法修正案确认了私营经济的法律地位，为各类资本开展股份合作、兴办混合所有制企业奠定了法律基础。但是，在这个时候，混合所有制仍然被认为是公有制经济的一种补充形式，所有新成立的混合所有制企业的控制权仍然必须由国有资本控制，其中私人资本只能发挥参与作用。

党的十六届四中全会以来，国有企业发展遇到了前所未有的困难，发展混合所有制经济成为国有企业改革和脱困的重要手段。2003年4月，国有资产监督管理委员会(SASAC)成立，发布了一系列国有企业改革的指导意见和管理规定，推进了股份制、投资主体多元化的国有企业改革方案。其中，国有资本集中在重要行业和关键领域、引入战略投资者、完善公司治理机制、管理层持股和公开招聘高管等与混合所有制相关的概念至今仍在使用。

10年后，在十八届三中全会上，大会报告《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“完善基本经济制度”一节中，更大空间地重新审视了混合所有制经济的发展。重点当然不是强调10年前开始的、现在已经普遍存在的股权多元化，而是如何建立一套企业管理机制，以适应这样一个事实，即公共部门和私营部门都可以发挥各自的优势，逐步分享价值。因此，我们认为，这一轮混合所有制改革的目的应该是承认各类资本的平等地位，依靠市场配置资源的作用，发挥各类资本的优势，实现各类资本的融合，共同促进社会主义市场经济的发展。

首先，这一轮改革的基础应该是承认各种资本的平等地位。虽然国家在宪法中承认非公有资本和国有资本在市场经济体制中享有平等的权利和机会，但由于长期以来国有资本与地方政府的密切联系，非公有资本在地方项目谈判中面临着“玻璃门”和“旋转门”等尴尬局面。混合所有制是通过资本混合形成公私利益共同体，使私人资本获得与国有资本同等的市场地位。

其次，这一轮改革强调了市场在资源配置中的重要作用。在此前的混合所有制发展过程中，地方政府在改革中发挥了重要作用，甚至出现了“郎朗配”，迫使国有企业和民营企业捆绑在一起，以完成上级政府的经济规划目标。事实上，资本的逐利本性可以驱使他积极聚集在一个效率更高的地方。在混合所有制改革中，政府应该扮演创造资本流通平台的角色，而不是混合所有制的具体执行者。

第三，混合所有制改革要充分发挥各种资本的优势。在国有企业和民营企业的结合中，双方明确各自的核心价值，找到优势互补、不可替代的混合对象是非常重要的。一般来说，国有企业有以下优势:

1)资本优势:资本充足，融资成本低；

2)信用优势:在政府眼中，国有企业的经营行为最终是由政府支持的，因此抵御风险的能力强于民营企业；

3)人才优势:国有企业聚集了一批追求自我实现、希望服务大众的优秀人才，他们的敬业精神和对成功的追求非常强烈。

但与此同时，国有企业的弊端也是显而易见的:体制和机制相对僵化，相当一部分国有企业的管理模式仍然带有计划经济时代的行政管理色彩。相比之下，在民营资本增长和社会主义市场经济的环境下，优秀的民营企业经受住了更多的市场考验，管理模式也相对成熟。只有将国有企业资本规模大、政府信用强的“形象”与民营企业强大生命力和辛勤劳动的“狼”结合起来，混合所有制企业才能具有市场竞争力，体现混合所有制的制度优势。

最后，混合所有制的成功标志应该是实现多赢的结果。对国有企业而言，引入民间资本可以促进企业所有权，促进国有企业制度建设和治理水平的优化，提高国有资产运营效率，扩大国有资本收益规模；对于民营企业来说，与国有企业合作可以使其获得公平的市场环境，资本放大效应也将加速民营经济的发展；对于国家来说，混合所有制可以利用各种资本促进社会主义市场经济的快速健康发展。

应该说，股权多元化、各种资本市场地位平等、治理结构完善等混合所有制改革的内容是市场经济体制的基本要素。强调“社会主义市场经济体制”后，为什么要大力提倡混合所有制？原因是中国的政治和经济体制深受计划经济的影响。这种以公有制为主体的社会主义市场经济体制将长期存在，国外没有成熟的经验可供借鉴。在当前的政治经济体制下，有必要探索市场经济之路。即使这种探索有很强的过渡性，它仍然具有很强的现实意义。这一轮混合所有制改革可以看作是中央政府为深化经济体制改革而发起的又一次思想解放运动，验证了当前高层对经济发展的判断是否准确。

二，混合所有制发展的困境

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把发展混合所有制经济作为完善基本经济制度的重要改革方向，国务院提出了“将垄断行业的竞争性业务领域向民营资本开放”的重要指导意见，国资委也将促进混合所有制经济发展纳入2014年深化经济体制改革的重点任务。明确了进一步集中重点领域国有资本、完善配套法律法规、鼓励非国有资本进入特许经营领域、防止国有资产流失等重要实施方向和基本原则。

地方政府的反应也相当迅速。大多数省市根据《决定》制定了推进混合所有制的相关政策:广东省计划到2020年使混合所有制企业的比例超过80%，具有竞争力的二级及以下国有企业基本成为混合所有制企业；四川省计划到2020年，80%的国有资本将集中在关键行业和关键领域，如公共服务和战略性新兴产业；山东省计划到2020年完成省属国有企业的公司制和股份制改革，试点职工持股；江苏省提出建立鼓励探索创新的容错机制，到2020年实现国有资本在基础设施、能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融投资等重要领域的集中度达到80%以上...然而，大多数省市的政策仍停留在设定目标、喊口号和发布军事命令的层面，很少出台实质性的登陆政策。

2014年7月7日，上海市政府发布了《关于促进上海市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》，这可以视为地方政府推进新一轮混合所有制改革的第一个文件，如建立国有资产流通平台、探索股权激励和职工持股计划、企业改制决策程序等，都具有很强的“实践”意义。上海作为中国发展最快、市场体系最完善的地区，最近承担了自由贸易区试点的重要任务。上海市政府的这一政策，可能是在中央政府的鼓励和支持下，对实行混合所有制的具体措施的突破性探索。

然而，总体而言，地方政府仍持谨慎态度。虽然在混合所有制改革目标方面提出了国有企业混合所有制比例、国有资本在重点行业和重点领域集中程度等量化指标，但出台的政策基本上是在照搬上级政府的政策层面，更多地强调混合所有制的基本原则和推进思路，很少有具体的行动计划。这“雷声大雨点小”反映了各方的多重疑虑和政府的审慎态度。

1.政府的谨慎态度

混合所有制改革由国家发展和改革委员会领导。具体到地方政府层面，SASAC作为国有资产监督管理部门，已经成为推进混合所有制改革的牵头单位。然而，SASAC无权协调金融、发展和改革以及工业当局，因此，在拟议的促进混合所有制的计划中，往往难以体现具有实际价值的具体改革措施。

SASAC角色尴尬的主要原因是:一是地方政府没有充分理解中央政策的方向，不能理解新一轮混合所有制改革的“新理念”；第二，在竞争性领域将私人资本引入国有企业或撤出国有资本涉及敏感话题，如“私有化”和国有资产流失。作为混合所有制改革的推动者和协调者，地方政府不愿意在中央政策进一步明确之前有更多的创新和突破性的改革举措，而是试图规避改革的不确定性带来的政治风险；第三，从政府的角度来看，过去由国有资本控制的市政公用事业的管理相对简单。作为一个能够直接干预企业行为的资产管理部门，SASAC政府在维护行业稳定方面有很强的把握。现在，市政公用事业都向私人资本放开了，而SASAC是一个“无效”的有效工具。如何形成新的行业监管机制，地方政府是没有准备的，尤其是地方法规不完善的时候，尤其是不敢贸然启动。

2.国有企业的疑虑

国有企业首先关心的是国有资产的保值和增值。大多数国有企业的管理者在做决策时都会考虑SASAC施加的“紧缩诅咒”。在最后一轮的民族进与民间退中，国有企业凭借雄厚的资本实力兼并收购了许多民营企业，形成了行业垄断地位，经营效率得到了很大提高。因此，国有企业对这一轮混合所有制能否继续提升国有资产的价值存有疑虑。根据市场经济的观点，任何投资行为都是有风险的，资产的增值可能与资产的减值并存。面对资产减值的风险，国有企业缺乏改革的动力。

国有资本的另一个特点是它承担了更多的社会责任。在国有企业的决策过程中，除了盈利能力之外，还应该考虑社会福利，这不同于私人资本利润最大化的出发点。在上一轮混合所有制改革中，如何整合这两个发展方向，形成合理的决策机制的问题一直没有得到解决。国有企业也对此表示怀疑。

作为承担社会责任的国有资本的交换，地方政府往往在财政和行政上给予国有企业更高的待遇。他们与私营企业混合后会失去这些待遇吗？这些体制机制和意识形态问题阻碍了混合所有制的发展。

3.私营企业的疑虑

私营企业更担心混合所有制，因为它们害怕失去对资产的控制。国有资本规模庞大，有政府背景。民营资本作为中小股东，尤其关注如何保证企业的决策权。特别是当国有企业拥有控股权时，一旦国有方派出的股东无视企业利益，只从股东利益的角度做出决策，私人资本很容易成为金融投资者。

这种担忧源于以前的混合所有制尝试，即一些地方政府在实力不足、经营困难的时候想到私人资本，当他们步入正轨并获得巨额利润时，他们以整顿市场秩序和规范竞争行为为由驱逐私人资本。然而，大多数民营企业认为，从目前国有企业对混合所有制的态度来看，他们仍然希望利用杠杆来煽动更大的民间资本，与国有企业的合作仍然有失去个人权益的风险，因此他们对国家政策漠不关心。

民营企业的担忧反映了目前政府和国有企业的一个共同缺陷:它们仍然没有以投资者的心态参与市场经济活动，没有以市场的逻辑参与企业管理，这是商业政治中的普遍现象。如果不扭转这种心态，混合所有制只能是两张皮:股权似乎是多元化的；从本质上讲，它仍然是以国有资产为主，企业管理采用传统思维。由于担心国有企业的商业精神，私人资本仍将拒绝进入市场。

在缺乏互信和机制保障不完善的背景下，国有资本和非公有资本的合作热情不强，各方矛盾导致改革停滞不前。我们认为，今后混合所有制改革的顺利进行必须解决以下问题:

1)在混合所有制模式下，各种资本应该扮演什么样的角色，推进混合所有制模式的目标是什么？它是基于提高经济效率还是重组国有企业？

2)民营资本更注重利润，国有资本更注重政府规划和社会责任。如何建立适应不同需求的可持续商业环境？公私伙伴关系项目是否有可执行和可持续的发展？

3)能否建立国家一体化的运行机制？资本、政治和制度中的哪一个是企业决策的决定性力量？

4)国有资本的具体参与形式和盈利模式是什么？在市政公共领域，传统的国有企业经营模式包括政府补贴、财政支持和优惠政策。混合所有制企业应该继承这一优势吗？如果没有，应该构建什么样的合理商业模式？

三、市政环保产业的发展现状

在2014年的两会上，环保已经取代反腐成为第一提案，中央和地方领导人都把环境问题提到了非常高的历史高度。李克强总理说:“我们必须拿出控制贫困和控制污染的勇气。”环境问题已经成为公众关注的问题，这给政治体系带来了强烈的压迫感。可以预见，政府对环境治理的需求在未来很长一段时间内将在数量和质量上保持较高水平。在政府分权和社会服务外化的背景下，这些需求需要社会化、规范化和专业化的环境企业来承担。环保企业的发展状况如何？您是否具备满足政府和公共环境服务需求的专业能力？它需要我们仔细检查。

1.城市环境产业的特征

市政环保产业属于市政公用事业的一个分支，它继承了市政公用事业的特点:

公共服务的外部化——长期以来，市政公用事业是公共机构的运作。政府设立公共机构为公众提供服务，收取一定的服务费，空.没有利润供水、污水处理、垃圾收集和运输等传统的市政环境服务都遵循这种服务模式。在经济体制改革的过程中，市政环境服务采购模式逐渐形成:外部企业提供服务内容，政府通过服务采购的方式购买此类服务以满足公众的环境需求，有偿服务采购成本中包含一定的空房利润。

投资者和甲方都是政府——市政环保企业诞生于公共机构，其股东一般是地方政府。SASAC代表地方政府行使投资者的职责，在市政环保企业的发展中有很大的发言权，更加重视市政环保企业的保护和增值；另一方面，市级环境国有企业不同于其他国有企业，它的直接客户是政府的市级环境管理部门。虽然他们都是政府部门，但他们的利益却大相径庭。这一矛盾使得市政环保企业在发展过程中总是面临着上级行政指令的反对。

政府与企业紧密相连——大多数市政公用企业来自政府机构，政府通过股东关系、资产配置和追加投资对环保国有企业形成强有力的控制，并通过SASAC干预企业运营。

2.当前城市环境产业发展中存在的问题

市政环保产业的主体是国有企业，这使得其具有地方国有企业发展所面临的共性问题，如政企分开、治理结构不完善、管理者行政色彩和薪酬激励机制浓厚、企业绩效低下等；另一方面，市政环保行业的特点是投资者和甲方都是政府，这就导致了行业内国有企业面临的特殊问题:如何平衡企业收入与公共服务低利润之间的关系。如前所述，SASAC作为国有投资者，承担着维护和增加国有资产价值的任务，因此下属国有企业的盈利能力要求排在第一位，市级环保企业也不例外；另一方面，作为城市环境企业的主要客户，市政当局将环境企业作为政府公共服务的外化渠道，要求环境企业以尽可能低的价格提供尽可能高的服务质量。因此，虽然ppp、特许经营等整合社会力量改善行业的模式已经出现了很长一段时间，但在城市环境产业中仍然存在一个双轨制的项目体系:一部分是由地方政府控制的项目，这是按照行政命令的逻辑进行的；一部分是ppp项目，它是按照市场逻辑进行的，政府起着监督的作用。

这两种矛盾的观点实质上受传统行政管理体制的影响，忽视了市政环保企业的企业本质。从SASAC的角度来看，作为投资者和监管者，对企业盈利能力的要求是合理的，但根据公司治理结构的理念，授权董事应受委托监督企业的经营，而不应直接干预企业经营的具体事务；从市政行政部门的角度来看，购买环境服务是一种市场行为，服务价格应按照行业的一般议价方式确定，环境服务不应被视为政府行为而否定其盈利性。

此外，面对地方市政环保企业“走出去”的诉求，地方政府往往认为地方市政企业应以服务地方为主，其对外扩张超出了国有资本的范围。同时，“走出去”所带来的操作风险难以控制，经常会干扰和制约“走出去”。从市政环保产业难以异地扩张的现象中，我们也可以看到，大多数地方政府仍然将市政环保企业视为“机构”，这使得企业难以实现自主选择发展方向的权利。

因此，我们认为当前市政环保产业的发展已经进入滞胀期，这是由于强大而可信的国有资本被禁锢在一个低效的体系中，其发展潜力没有得到充分挖掘，行业发展滞后于政府对环保服务的需求。

第四，如何通过混合所有制解决行业发展问题

混合所有制不是资本的简单混合，但它的价值在于带来一种不同于过去的企业管理制度。这种管理体制可以充分发挥各种资本的优势，但如何使这种优势更好地服务于企业的发展呢？有必要分析不同类型企业的特点。

在我们看来，环境企业分为四个方阵:一个由国家专业服务企业组成的方阵，这些企业是拥有重资产运营、领先的专业技术和运营能力、在行业中处于领先地位的国有企业；b .由区域环境综合服务企业组成的方阵，由地方政府组建，具有良好的政府关系和综合环境服务能力；细分领域的技术领导者和设备制造商形成了C方阵和D方阵，它们在细分技术领域或设备制造领域具有领先优势，通常是轻资产战略。

1.方阵企业的混合所有制之路

在未来环境产业日益集中的背景下，国有专业服务公司只有具备较强的资本实力和较大的经营规模，才能在行业中站稳脚跟。这决定了他们必须走出去，面对国内甚至国际市场。这就要求他们向国有投资者展示清晰的投资决策机制、风险管理机制和退出机制，并通过成功的项目提升国有投资者的信心，促进更广泛的授权。通过员工持股和特殊贡献奖励等激励员工和企业同时成长的措施，激发企业走向全球的内部动力；通过改进决策机制，提高董事会决策的有效性和效率。

2.方阵企业混合所有制之路

对于区域环境综合服务企业来说，主要问题是通过混合所有制处理收入与公共服务资本保全和微利的关系。这就需要在混合所有制改革中强调完善公司治理机制。引进民间资本后，广场企业不再完全由国有资本所有。从治理机制的角度来看，公司代表了所有股东的利益，不能再简单地强调企业的公共服务而忽视企业的盈利能力。在作出公司投资决策时，代表国有资产的董事只能以个人身份参与董事会决策，而不能参与“国有股东中”。如果异地开发符合公司利益，国有出资人就不能再以行政命令的方式进行阻挠和干预。

当然，B-square企业仍应承担当地环境服务的责任，也将承担更多的非盈利性政策项目，这就需要通过多层次的股权结构设置来解决多业务方向并存的问题。例如，如果在企业中设立二级公司，作为地方专业环境服务的主体，其社会福利性质大于其利润性质，这完全可以满足地方政府对公共服务提供者保护其利润的要求。

3.C方阵和D方阵企业混合所有制之路

近十年来，通过国有资本向重点行业和重点领域的转移，环保产业细分中的技术领先企业和设备制造商形成了以民营资本为主的竞争格局。民营企业的活力和市场精神使其在不需要高资本实力的细分领域具有较高的竞争优势，未来产业发展的主要驱动力也来自于民营资本。对于仍处于竞争领域的国有环保企业而言。资本收益最大化的途径是通过混合所有制实现国有资本的参与甚至退出。

五、发展市政环保产业推进混合所有制实践

推进混合所有制，首先要建立合理的所有制结构，并在此基础上建立与所有制结构相对应的公司治理机制、决策机制和激励机制。此外，政府还应发挥引导、调节和监督的作用。

1.所有权结构

今后，国有企业将推动所有制结构的调整，这可以分为三个层次:

1)多元化，改变过去以国有资产为主的投资结构，实现多元化投资，解决决策权和经营权难以界定、责任难以划分的问题。严格地说，这一层次的所有制结构调整不一定属于混合所有制。例如，跨地区投资机构的国有股组合是多元化的，但没有引入民间资本，这与市场机制脱节。

2)股份制改革不仅是投资者结构的变化，也是公司治理结构和运行机制的同步改革。根据公司经营规则的调整，明确了三次会议的议事规则，解决了混合后如何治理的问题。建立这一机制的目的是避免所有权和经营权之间的混淆，并澄清这是决策层的责任还是业务层的责任。

3)房地产证券化是一种更加规范、透明和有效的企业产权制度改革形式，其最终目标是上市，使市场能够监督企业的内部改革。所有企业信息对公众和投资者都是公开透明的，包括财务报表的真实性和政府信息获取的公平性。

股权结构是理顺公司治理机制的基础。在传统意义上，混合所有制被认为是通过股权的整合来构建一个利益共同体，但更重要的是找到优势互补、互不可替代的合作伙伴，如金融资本与工业资本的整合，综合工业资本与专业工业资本的结合。选择合作伙伴时，优势互补比资本实力更重要。只有优势互补，才能使双方都有真正的合作意愿，合作关系更加密切，谁也离不开它。价值观、利益共同体和优势互补等基本要素的存在，确保了合作不是一个博弈过程，而是一种能够确保企业长期稳定发展的改革。

优势互补体现在不同发展阶段企业的不同驱动力上。在混合所有制企业发展的早期，由于其良好的政府关系和品牌价值，国有资本往往成为混合所有制企业发展的第一推动力，为企业的初期发展提供关键的信用提升。政府、资本市场和上级单位对国有资本的信任来自于国有资本的优异表现和盈利能力，是产业资本和金融资本良性互动的结果。要保持这种信任，必须结合民间资本在行业经验和团队管理经验方面的优势，创造更高质量的项目，以更高的速度发展企业，不断增强各方对企业能力的信心。国有资本的优势是混合所有制发展的第一推动力，但后续发展需要按照市场化思维运作，充分发挥民营资本的活力优势，确保企业的可持续发展。

优势互补的核心内容是软环境。企业的世界观、人生观和价值观必须符合企业的市场预期，其中价值观是最根本的。北京企业水务在香港的成功源于对北京企业集团在香港资本市场的价值观的认可，如尊重客观规律、尊重香港的商业环境和习惯、尊重资本市场对盈利能力的重视。事实上，所有制结构的调整带来了一种国有框架、民营机制和外资企业理念的企业管理模式，在产业发展层面整合资源，这也是未来市政环保产业发展的方向。

2.公司治理机制

在股权结构清晰的基础上，国有、民营和外资企业的股东应在平等对话的基础上成立股东大会。特别是在需要国有控股的市政环保企业中，政府作为控股股东，应该在业务上进行协商，而不是试图通过行政指令和行政首长的意志来控制其他股东。只有将各方股东的权利限制在出资范围内，才能解决政府直接干预国有企业经营过程的问题。

董事会改革是混合所有制改革的灵魂。一般国有独资公司的董事会由上级单位直接任命，核心决策过程需要服从上级领导。与行政管理机制类似，董事不能充分履行其职责。股权多元化后，董事会应根据股东比例进行合理分配。对于市政环保企业，国有大股东应在董事会中占有优势，拥有控制权和否决权，以确保盈利能力和社会福利之间的平衡；但是，私人投资者也应该有权根据出资比例在董事会上发言，这可以影响最终决策；外部董事代表少数股东和社会，以确保为市政环境企业提供更好的公共环境服务。

事实上，董事的受托责任是企业，而不是股东代表。股东利益体现在股东大会上，董事会的决策和表决是以企业利益为基础的。作为企业的董事，他们应该对企业的发展有意见，而不仅仅是从股东的利益出发。当股东和企业的利益发生冲突时，企业的利益优先。

3.决策机制

董事会是公司的最高决策层，必须拥有股东大会、高级管理层和部门不可替代的权利。这一权利的范围可以根据企业发展的成熟度和外部风险的估计动态调整。这种分层决策授权不仅保证了董事会能够控制企业发展的基本方向，也避免了决策失误造成的国有资产流失。

董事的决策过程必须是独立的。如果董事分管企业的不同部门，在问责机制的监督下，同一国有股东派出的董事可能会有不同的意见，由于利益不同，决策和讨论过程非常有效率，这将保证董事会在企业管理中的有效性。

当然，董事的决策权需要企业内部各个层面的支持和保证。在部门层面，投资部门和风险控制部门需要相互制约，以实现均衡决策；在管理团队层面，需要有效分析企业发展的重要问题，为董事决策提供支持，更好地执行董事会决议。建立投资者能够理解的投资安全机制。对于国有企业，国有企业党委应与企业管理者共同努力，保护企业发展，缓解改革对国有企业原有管理体制的影响。

4.激励机制

激励机制不仅指物质激励，也指文化激励。

在物质激励层面，职工持股是国有企业改革中最受关注的话题之一，也是混合所有制的实现形式之一。企业应该与员工分享发展成果。在员工收入增长率不超过企业发展速度的前提下，尽可能保障员工对企业发展的收入权，并采取员工持股等中长期激励措施，确保员工的发展势头。

然而，在上一轮改革中，股份制和管理层收购出现了许多问题，员工持股已经成为一种后遗症，应该作为一种顽疾来清理。因此，员工持股需要明确谁持股、持股多少以及何时持股。首先，应该明确如何建立淘汰机制，然后是公平的安排。防止企业精神的丧失，这与激发混合所有制活力的初衷是相反的，一旦获得股权，就要以最小的努力获得基本回报。

在文化激励层面，在混合所有制企业的发展过程中，由于企业股权的多元化，国有企业三方的价值取向必须一致。每个人都围绕企业目标工作，强调责任、价值和共享的企业价值观。价值观不统一，甚至混合所有制改革也无效。

5.政府的角色

混合所有制改革本身就是政府主导的经济体制改革的内容之一。但是，地方政府在混合所有制中的角色不应该是直接参与者，而应该是政策制定者、平台建设者和实施监督者，真正依靠市场配置资源来促进国有资本和非公有资本的合作。

首先，政府应该转变观念，改变裁判员和运动员的角色，把市场能够解决的问题交给市场；如果市场不能解决问题，就应该根据市场规则制定地方法规，并敦促企业这样做。淡化政府在城市环境领域的直接管理色彩。政府公共服务采购部门也应以甲方的心态面对环保企业，与他们进行商业对话，尊重企业的利润权。

其次，政府应积极修改与混合所有制相冲突的地方性法规内容。我们注意到，在江苏省推进混合所有制的实施方案中，修改与计划的矛盾已经成为六大改革内容之一。

第三，地方政府应允许国有企业进行突破性和创新性的混合所有制改革尝试，必要时可采取试点模式。