遏制群体性事件需综合治理

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环境问题引发的群体性事件近年来频频发生，这几乎是正常的。

我认为，这类事件的频繁发生，一方面是人们对环境问题日益敏感和责任感增强的结果；另一方面，政府部门在一些领域也有不可推卸的责任。在应急响应层面，事故区域的政府不敏感，不重视事故信息。应急反应不及时、不果断，导致事件升级。事后处理不完整、不公平，导致事件重复发生；在事件预防层面，重大项目的公众意见听证会和风险评估流于形式，未能解决长期积累的环境问题；在事件根源层面，片面追求经济增长而不考虑环境承载力，片面追求政治成就而忽视人民的合法诉求，权力过于集中而忽视社会共治和人民参与等。

有鉴于此，笔者认为要遏制环境群体性事件的高发，应从提高事件应对能力、完善事件预防体系和完善战略治理体系三个层面实施综合治理。

提高处理群体性事件的能力

考察那些影响较大的环境群体性事件，我们可以发现，这些事件大多经历了新闻发布、不满聚集、不满意回应、扩大舆论炒作影响等过程。群体性事件爆发后，由于善后处理不当，群体性事件再次发生。这些事件的发生突出表明，负责在事件期间、期间和之后处理事件的领土政府缺乏应急能力。

为了有效应对环境群体性事件，地方政府应重点提高以下能力:

对事件信息的感知。地方政府及其环境应急管理部门应进一步完善应急监测和预警机制。加强信息监控(尤其是网络和媒体舆情监控)，以免遗漏敏感信息。加强态势判断，通过建立定期、实时的态势判断机制，及时研究判断敏感信息。完善信息报告制度，及时向决策者和相关部门报告敏感信息和初步判断结果。

事件响应的决策权。必须通过扎实的应急准备来提高政府的应急决策能力。有必要改进相关的应急计划，以便应急决策能够以证据为基础。加强干部理论培训和演绎培训，提高决策者素质和能力。完善决策支持系统建设，使决策中的信息支持和专家支持能够充分到位。明确科学的应急决策流程，推动相关方做出及时、主动、负责的决策。

事件处理的执行。执行取决于一系列的人力、财力和物力保证。要加强预算保障，在政府预算中设立应对环境突发事件专项基金。为加强材料安全，相关检测设施、污染控制设备和材料应有必要的储备和维护。加强应急人员培训，切实提高基层一线干部能力。

应对舆论的沟通能力。各级政府官员应努力提高他们在危急情况下的沟通技巧。我们应该学会与公众交流，善于倾听和交流。我们要学会与媒体沟通，规范、准确、及时地发布政府意见。要学会在网络空中交流，通过政府微博等方式传播积极的能量，有效应对网络谣言和网民的不良情绪。

事故责任。政府应依法实施责任追究制度，完善环境损害评估制度，为环境责任的落实提供有力支持。加强责任追究制度，对失职、渎职、受贿等行为造成的环境群体性事件，要追究责任。建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害裁决制度，实行损害赔偿。

完善群体性事件预防体系

许多环境群体性事件本来是可以避免但却无法避免的，这值得深思。例如，px化工厂建设项目在厦门、宁波、昆明和成都引发了群体性事件。

考察各种环境群体性事件的酝酿过程，大部分都经历了环境破坏或人们对环境破坏的恐惧、因未解决的情绪而积累的社会矛盾以及群体性事件临界点的产生等阶段。事件往往反映出地方政府的环境监测系统、社会冲突解决系统和危机征兆控制系统不够成熟。要完善这些风险管理体系，地方政府和环保部门需要从以下几个方面努力。

从避免公众对新项目误解的角度出发，加强新项目社会风险管理的制度建设。

首先，必须建立和完善新项目决策的风险管理体系，切实保障公众的知情权、参与权和监督权。在充分考虑当地资源环境承载能力、科学规划布局、扎实开展环境影响评价的基础上，充分吸收公众意见，做好解释工作，平衡各方利益。

二是建立舆情风险管理体系，及时就可能被误解的环境影响话题与公众沟通。为避免对符合环评标准、有利民生的项目产生误解甚至妖魔化，政府应通过广播、电视、网络等多媒体手段进行广泛宣传，营造公众理性参与公共事务的氛围。

第三，要建立网络舆情风险管理体系，不仅要注意监控直接处于事件核心的地方舆情，还要注意监控广大网民的“想象性”舆情冲动情况。在监控的基础上，动态地采取网络舆情沟通措施和必要的网络控制措施。

从控制环境事件引发的社会问题的角度出发，应完善环境问题的社会风险管理体系。

实施重点控制污染源信息公开制度，要求相关企业加强自律，向社会公开污染物排放信息，接受公众监督。加强环境事件信息发布和公众引导系统，及时发布和更新环境事件处置信息，引导公众避免环境事件的危害或负面影响。

从避免经济纠纷引发社会冲突的角度完善经济补偿制度。

完善环境责任保险赔偿制度、政府应急储备制度、环境损害罚款制度和环境损害赔偿制度，确保受害者在环境损害发生时能够依法及时获得应有的赔偿。

完善群体性事件的战略治理体系

一般来说，环境群体性事件的频繁发生源于治理框架的错误。许多地方政府执政理念的错位导致了执政道路的偏离，注重gdp增长，忽视环境保护和群众呼声。治理结构不良导致纠错机制失效，即缺乏民主参与机制，导致未能及时有效地解决环境问题引发的社会矛盾。治理能力的缺失导致治理行为的失败，无法及时化解社会矛盾。

解药在哪里？第二次世界大战后，西方政府面临着环境运动，他们从未适应有效应对的经历给我们很大启发。虽然环境运动在表面上常常反对政府，但它客观上促进了西方国家增加政府的环境保护责任，并将环境保护推向法制化的轨道。我们可以借鉴国外经验，利用环境问题的趋势，从完善战略治理体系的高度遏制环境群体性事件的发生。

在指导思想上，要树立包容性增长的发展观，转变经济增长方式，实现环境保护与经济发展的双赢。只有树立正确的发展观，才能有效解决经济发展中的环境问题，保证经济建设、生态建设和社会建设的协调发展，使经济发展的成果惠及全民。

在社会治理中，要推进参与式民主和协商式民主，完善与社会主义生态文明建设相适应的民主政治制度。环境群体性事件的治理需要政府和多元主体建立合作关系，建立包括环保组织和媒体参与的制度保障。公众参与不仅是长期保持环境质量的内在力量，也是监督政府和企业履行环境管理和环境保护义务的重要力量。

在法制建设上，完善环境群体性事件的法律制度。以《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，完善法制建设。要加强第三方对政府监督的制度建设，重点建立和完善地方政府环境保护决策监督制度，包括加强人大监督、建立环境咨询委员会制度、建立公民环境诉讼制度。只有严格监督执法，确保环境问题按照法律法规及时得到解决，与环境事件相关的社会问题才能从制度上得到约束。

作者是国家行政学院应急管理教研室教授