周生贤：改革生态环境保护管理体制

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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体系改革，加快生态文明体系建设，完善土地开发、资源节约利用和生态环境保护的体制机制，并对生态环境保护管理体制改革做出具体部署。这对进一步加强生态环境保护，大力推进生态文明建设将起到重要作用。

改革生态环境保护管理体制的重大意义

保护环境是我国的一项基本国策。新世纪以来，党中央、国务院把环境保护放在更加重要的位置，积极探索环境保护的新途径，大力推进生态文明建设，环境保护取得了巨大成就。然而，中国的环境形势依然严峻，旧的环境问题尚未解决，新的环境问题不断出现，呈现出明显的结构性、压缩性和复合性特征，环境质量与人们的期望还有很大差距。迫切需要改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域深层次矛盾和问题提供制度保障。

(1)改革生态环境保护管理体制是推进生态文明建设的迫切需要

走向生态文明的新时代，建设美丽中国，是我们党提高执政能力的重要体现，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。推进生态文明建设，必须树立生态理念，发展生态经济，维护生态安全，优化生态环境，完善生态文明体系，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的方方面面和全过程，形成有利于节约资源、保护环境的空模式、产业结构、生产方式和生活方式。生态文明建设是环境保护的灵魂和目标，环境保护是生态文明建设的主体地位。但是，目前的生态环境保护管理体系不够权威和有效，难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以形成生态文明建设的合力，改革迫在眉睫。改革生态环境保护管理体制，将为生态文明建设注入强大动力。

(2)改革生态环境保护管理体制是促进经济转型升级的重要抓手

良好的生态环境本身就是生产力、发展潜力和核心竞争力。中国经济正处于提速换挡、提高质量和效率的新阶段，只有转型升级才能保持健康发展。用生态文明概念分析环境问题的实质是经济结构、生产方式和消费方式。加强生态环境保护可以推动经济转型升级，优化经济发展:提高节能环保水平，淘汰落后产能，促进存量结构调整；提高环境准入门槛，引导新兴产业发展，可以实现渐进式结构优化。从目前的环境监管体制来看，存在明显的问题，如多政府、权责脱节、监管力量分散等。，这影响了行政效率，削弱了监督的合力。环境保护导向和逆转机制的作用还没有完全传导到经济转型升级。改革生态环境保护管理体制，坚持保护中发展，发展中保护，有利于促进传统产业的生态转型升级，促进节能环保等战略性新兴产业的发展，实现环境、经济和社会效益的双赢。

(三)生态环境保护管理体制改革是加快低碳发展的重要支撑

大力推进低能耗、低污染、低排放的低碳发展，是世界可持续发展的新趋势，也是积极应对气候变化的根本途径。为实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量减少40%-45%，非化石能源约占一次能源消费15%的目标，中国必须加快能源生产和利用方式的转变，进一步提高能源利用效率，形成绿色低碳的生活方式和消费模式，逐步降低经济社会发展的碳排放强度。这客观上要求改革生态环境保护管理体制，全面加强资源节约和环境保护，为加快低碳发展提供支持。

(4)改革生态环境保护管理体制是解决危害人民健康的突出环境问题的有力措施

良好的生态环境是最公平的公共产品，也是最具包容性的民生福利。蓝天、白云、青山是民生之本，是人民的心声。自2013年以来，雾霾天气和其他污染问题一直集中在中国的一些地区，人们对此反应强烈。在现行环境监管体制下，执法主体和监管力量分散，地方政府和相关部门缺乏环境执法监管的职能配置，环境监管难以到位，导致解决突出环境问题的政策措施打折扣。推进环境管理战略转型，以改善生态环境质量为目标取向，着力解决与民生相关的突出环境问题，如细颗粒物(pm2.5)、重金属、化学品、危险废物和持久性有机污染物等。，有必要改革生态环境保护管理体制。

(5)改革生态环境保护管理体制是转变政府职能的必然要求

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。要转变职能，不仅要坚决放开经营权，还要加强和改进政府管理，管好分管工作。环境保护是各级政府的重要职责，也是必须提供的基本公共服务。环保不欠新账，还旧账，要进一步加强监管。目前，国家级生态环境保护部门的职能分散、交叉，存在权力下放不够、监管不到位等问题，难以形成严格监管的强大合力；基层环保部门分配的职能和任务不匹配，存在“小马拉车”现象。转变政府职能、深化行政体制改革，内在地包含着生态环境保护管理体制的改革。

改革生态环境保护管理体制的主要任务

生态环境由人类赖以生存和发展的诸多要素组成，这些要素相互联系、相互作用，具有生态功能和经济价值的双重属性。改革生态环境保护管理体制，必须以推进生态文明和建设美丽中国为根本方向，坚持新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持保护为主的方针，不断探索环境保护的新途径，从宏观战略层面切入，从再生产的全过程入手。从形成从山顶到海洋、从天空到地面的污染物综合统一监管模式，努力准确把握和自觉遵循生态环境的特点和规律，保持生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强环境监管的统一性和有效性。

(一)建立统一监管污染物排放的环境保护管理体系，独立进行环境监管和行政执法

保护生态环境，应以解决环境污染问题和提高环境质量为出发点和落脚点。如果污染不能减少，环境质量就不会改善，人民就不会满意。优先解决空气、水、土壤等危害人民健康的突出环境污染问题，是环境保护工作的重中之重。建立统一监管各种污染物排放的环境保护管理体系，加强对工业点源、农业面源、交通移动源等各种污染源以及大气、土壤、地表水、地下水、海洋等各种污染物接收介质排放的统一监管。坚持体现工业、农业、服务业等各个领域的环境保护要求，贯穿生产、流通、流通和消费的各个环节，在政府机关、学校、科研院所、社区和家庭中贯彻落实，严格执行环境法律法规、政策和标准，进行综合管理，实现要素、功能和手段的综合化，实现污染控制的全面防控。协调处理污染控制、总量减排和环境质量改善的关系，将环境质量的抗退化作为刚性约束条件，确保区域流域水环境质量和生态服务功能不下降。

实施独立统一的环境监管。完善“统一监管、分工负责”、“国家监管、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效开展环境监管和行政执法。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律、法规和政策的监督，纠正执行不力，特别是地方政府对环境保护的不当干预。加强环境监测队伍建设，强化环境监管和执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击企业非法排污行为。在污染防治、生态保护、核与辐射安全、环境影响评估、环境执法、环境监测和预警等领域。，制定科学规范的制度，为实施统一监管、提高执法效率提供保障。

(2)建立海陆协调的生态保护与恢复、污染防治的区域联动机制

生态系统的完整性决定了生态保护、恢复和污染防治必须打破地域界限，协调陆地和海洋保护，海洋环境保护与陆地污染防治相结合，控制陆地污染，提高海洋污染防治的综合能力，做好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护和恢复，促进流域、沿海陆地和海洋生态环境保护的良性互动。

建立区域联系机制，以协调方式保护和恢复陆地和海洋之间的生态系统。生物多样性丰富的地区、典型的生态系统分布区和脆弱的生态环境集中了我国最重要的生物资源，承载着重要的生态服务功能。必须划定并严格遵守这些地区的生态红线，建立生态系统保护和恢复的区域联动机制。加强区际工作磋商，及时就生态保护和恢复进行交流、沟通和磋商。加强区域联合执法，共同查处突出违法行为。构建生态保护信息共享平台，交流信息。

建立海陆规划污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点地区相继建立了联合防治合作机制，其他地方也应结合地理特征、经济社会发展水平、污染水平、空城市布局和污染物迁移规律，加快建立和完善区域合作机制。建立区域监测网络和应急响应系统，共同应对重污染天气。在水污染防治方面，促进海洋环境保护与流域污染防治的有效衔接，建立以流域为控制单元的流域环境综合管理模式。

(3)完善国有林区管理体制，推进集体林权制度改革

国有林区是重要的生态安全屏障和培育森林资源的战略基地，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全和粮食安全方面具有特殊地位。要深入实施以生态建设为重点的林业发展战略，改革森林资源管理体制，建立健全国有森林资源监督管理体系，搞活企业管理机制。改革和完善政策支持体系，加强国有林区基础设施建设，妥善安置富余劳动力，促进林区经济转型，增强林区发展活力。

在推进集体林权制度改革的过程中，中国始终坚持家庭承包经营制度，大力推进集体林区绿色富民产业发展，基本完成集体林地产权明晰和家庭承包的改革任务，实现了“山决定权利，树决定根，人决定心”。按照资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，加大对林下经济、农民林业专业合作组织和森林保险的支持力度，推进林权抵押贷款，规范和监督林地流转，探索森林采伐管理体制改革，加强集体林地基础设施建设。

(4)完善环境信息披露制度，完善报告制度

人人都有责任保护环境，必须充分调动一切因素，调动一切社会力量共同参与。要广泛深入地宣传生态文明理念和环保知识，使他们能够阅读课本，进入社区和工厂，提高全民的环境意识。加强环境信息公开，扩大公开范围，改进公开方式，保护公众的知情权、参与权和环境监督权。涉及民生、社会高度关注、环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放、环境状况、重要政策措施、突发环境事件等方面的信息应及时披露，并主动向社会通报。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，应当听取公众意见和建议。引导企业进一步增强社会责任感，真实、客观地披露环境信息，监督企业按规定披露污染物排放自我监控信息。

完善举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织举报生态环境问题，切实保护举报人的合法权益。全面实施畅通环保举报投诉热线工程，做好环境权益受侵害者的信访工作，加大受理和监督力度。充分发挥公众、新闻媒体和社会组织的监督作用，构建全民参与的社会行动体系，倡导绿色、健康、文明的生活方式。加强舆论引导，积极应对公众关注的环境问题。

(5)完善排污许可证制度，实行企事业单位污染物排放总量控制制度

排污许可证是一种国际通用的环境管理制度。我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律对实施污染物排放许可有原则性规定，但许可条件和程序等具体规定不明确。完善排污许可证制度，规范排污许可证行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。实施企业污染物排放总量控制制度，推进工业和区域污染物总量控制，把减少污染与工业优化调整和区域环境质量改善紧密结合起来，做到增产不增污或增产减污。在总结排污权交易试点经验的基础上，加快实施各项排放指标的有偿使用和交易，加强排污权交易的组织和监管能力建设。

(六)实施生态环境损害赔偿和责任追究制度

加强生态环境损害赔偿和责任追究，不仅是保护公民环境权益、维护社会公平正义的重要举措，也是增加企业违法成本、遏制企业非法排污的根本对策。有必要完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境损害和公民损害纳入赔偿范围。建立环境损害识别和评估机制，合理识别和衡量生态环境损害的范围和程度，为环境责任的落实提供有力支持。加强行政执法与司法部门的联系，推进环境公益诉讼。对排放污染物造成严重后果的，依法追究刑事责任。