《环保法修正案》能满足实践需要吗？

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“我从事环保工作已经30多年了。我即将退休，最后期待着环境保护法的修订。我看了修改草案，觉得‘不解渴’。”

新疆维吾尔自治区环境保护厅法规司司长易明江说，为什么要修改环境保护法？现行的《环境保护法》已经实施了23年，以前的试行版本已经实施了10年，今年将是33年。多年来，全国环境保护会议已经召开了七次，许多新的政策和做法需要吸收和借鉴。看完目前的草案，我觉得还有很多工作要做。

当地法律法规部门的负责人也表达了类似的感受。深圳市人居环境委员会法规司副司长洪认为，该草案解决了环境管理中的一些难点和热点问题，但总的来说，修订是保守的，这有点令人遗憾。

内蒙古自治区环境保护厅法规司司长张卫东表示，要抓住难得的机遇，修改法律，将实践中的有效做法纳入法律，强化责任，理顺关系。这项法律应该是长期的，小修小补不能解决问题。

上海市环境保护局法规司副司长于表示:“地方立法可以在实际基础上进行讨论，但国家立法必须考虑制度问题，否则将难以反映国家立法水平，解决太多实际问题。”

“环境保护法的修订是必要的，但目前仍存在一些不足。建议花更多时间仔细检查，不要匆忙通过。”广西环境保护部法规司司长甘阳说。

基本原则:空如何填补空白？

"草案没有阐明环境保护的基本原则，这是一个缺陷."陕西省环境保护厅监管司司长宋东刚建议，应以环境优先、预防为主、统一监管为原则，并在法律中予以明确。此外，环境优先权的概念应渗透到整个法律的制度设计中。

Xi市环境保护局监管司司长齐月涵也肯定了环境优先的重要性，认为这不仅是环境保护工作的基本原则，也是经济社会发展应始终坚持的信条，并应纳入一般规则。

“草案第七条提出，国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则。然而，这里的重点是'规划'，这仍然不同于整个环境保护法的基本原则，说:”“没有必要强调在规划中应该坚持什么原则，但是在国家的环境保护工作中应该坚持什么原则。”

蒋一铭还指出,“资源的可持续发展”和“生态环境的可持续保护”应该在法律中得到体现。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》规定，环境保护应当贯彻资源可持续发展和生态环境保护的发展方针，坚持环境保护优先、生态分区、统筹规划、预防为主、防治结合、综合治理的原则，以保护现有生态为基本目标，全面加强生态环境保护和建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

如何与时俱进？

“我们看到，修改后的法律对环境的解释一个字也没有改变。如光污染和电磁辐射污染，这些都应该是环境保护法调整的对象，但它们不包括在法律中。”江苏省环境保护厅法规司副司长何振表示，原法律中“环境”的定义已经不能适应当前环境保护工作的需要。

易明江说:“我们必须解决光源污染和热源污染等问题。没有上级法律的支持，我们不在乎，这是环境污染。”不完善的法律使实际工作陷入两难境地。

他指出，环境的概念从1979年就开始使用，草案中没有新的内容，这显然是一个滞后。例如，在新疆维吾尔自治区，冰川和湿地已被写入《环境保护条例》。《条例》第二条明确规定:“本条例所称环境，是指影响人类生存和发展的各种自然和人工改造的自然因素，包括大气、水、土壤、矿藏、森林、草原、冰川、湿地、野生动物、自然遗迹、文物、自然保护区和风景名胜区。

过程监督:不可或缺的一环

修改后的《环境保护法》第26条规定:“建设项目的污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。污染防治设施必须经原批准环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，方可投入生产或者使用。”

安徽省环境保护厅副厅长王文友认为，本文所述的“三同时”制度存在两个漏洞:一是事后补充评价，二是边建设边评价。“这带来了许多隐患，相当于在重大项目的环境违法行为上开了一个洞。”他建议将环境监理的内容纳入第26条，以加强施工期间的监理。

易明江还表示，环境监管体系是环境保护工作的新领域，为环境保护提供了新的起点，在实际工作中非常必要。例如，输油管道的建设周期长达两三年。谁将确保在此过程中不会破坏环境？这就需要干预监督的概念。

“环评在科研和勘探阶段必须跟上。如果勘探3年，然后进行环境评估，那么树木就消失了，草原就消失了，现在管理它们已经太晚了。”据姜鸣说。

环境经济政策:实施应以法律为基础

“实践中的有效做法，如绿色信贷和环境责任保险，应以法律的形式加以确定。”于说，目前，中国的许多环境和经济政策已经在实践中得到落实，并取得了丰硕的成果。

王文友指出，近年来，根据国务院要求，环保部门积极探索绿色信贷、排污权交易等环境经济政策试点，并在国际上广泛实施。这些在实践中已经成熟，但在上位法中没有相关规定。他建议，在许多地方证明行之有效的政策应该反映在法律中，并提供相应的法律依据。

“排污权有偿使用已经在浙江、江苏等地实施。深圳股市上个月也开始触底，但它仍未被纳入法律范畴。”洪对说道。

重庆市环保局监管司副司长刘洪平也表示，修改后的《环境保护法》没有包括环境责任保险等内容。这些政策实施时，缺乏法律支持，面临许多困难。

“我们一直在实施许多环境和经济政策。在许多地方，摸着石头过河已经推广了这么多年，这是非常困难的，应该在法律中提到。”据姜鸣说。

如何避免争吵？

“环境保护不是环保部门的事。如果你不能单独工作，你必须建立一个部门联系机制。”余认为，要有效实施各项法律法规，其他部门的合作至关重要。他举例说，工商年检是一个很好的起点，工商行政管理部门可以通过它来检查环境保护。

何振还说:“如果环保制度和机制不顺畅，就会产生新的矛盾，而九龙治水的教训已经够深刻的了。”目前的草案中，总量控制的相关规定不够科学，涉及到不同部门的职能交叉，容易产生新的矛盾，引发扯皮。这不是与时俱进，而是倒退。”

修改后的草案第十九条规定，国务院发展改革部门会同有关部门，遵循公平、科学、合理的原则，研究提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见，报国务院批准。

“十一五”期间，环境保护部推进总量控制指标的制定和考核，成效显著。为什么突然改成了发展和改革部？这有点令人费解。”王文友说:

此外，修改后的第12条规定:“环境保护规划应当与国家主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划相衔接。”这也让大多数参与者难以理解。

“应明确环境保护规划的基本、总体和关键地位，而不是服从经济规划。”何震说，江苏把“十二五”规划作为四大基本规划之一，并将其置于极其关键的位置。

在会议上，另一个关注的焦点是草案中的许多“赞同”。国务院环境保护行政主管部门会同有关部门，根据国家环境质量标准和国民经济技术条件，制定国家污染物排放标准国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划，经国务院宏观调控部门综合平衡后，报国务院批准公布实施

福建省环境保护厅法规司司长刘春新认为，这些条款中的“协议”执行起来可能会有很多麻烦，环保部门会面临这样或那样的妥协和让步，制定的标准和决定可能会不伦不类。

王文友还说，有近20个大大小小的部门涉及环境问题，有数百个相关的环境标准，所有这些都需要其他部门的同意，这将最终耗尽环保部门。

非法成本低:如何解决？

目前，中国环境侵权的低成本并没有得到根本扭转。如何解决这个问题？所有的参与者都提到了“按天计算的惩罚”。

刘洪平说:“重庆市已将处罚日益写入《重庆市环境保护条例》，该条例实施多年，取得了很好的效果，没有引起任何行政复议或诉讼。在日常处罚的强大威慑下，企业纠正了非法活动。”

据了解，自2007年《重庆市环境保护条例》实施以来，重庆市严格监管，实施了日常处罚等措施，取得了显著成效。监督管理部门和企业自觉守法意识呈现“两个增强”，而环境违法和拒不纠正违法行为呈现“双下降”。

何振还说:“草案规定的处罚力度不够，甚至连日常处罚都没有体现出来。”

此外，草案中的另一项修正案也受到质疑。原《环境保护法》第三十六条、第三十七条合并为第三十八条，修改为:“擅自拆除或者闲置污染防治设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门依法给予处罚。”

“如果只是擅自拆除防治设施，排放不超标，这种行为应该受到处罚吗？”洪提出了这个问题，“设施拆除后，暂时可能不会超标，但企业可以随时进行调整。很可能环保人员离开后，企业一调整，排放量就会超标。”因此，他建议，只要有拆迁，不管是否超标，都要进行相应的处罚。

于指出，要从根本上扭转违法成本低的局面，不仅要制定具体的处罚条款，还要采取其他措施，如对违法行为严重的企业实行差别水电价格等。

差异化政策:有必要吗？

“我建议环境保护法明确规定，各地可以根据自己的情况制定不同的政策。”

以姜鸣为例，“新疆、广州、上海能统一政策吗？在新疆的戈壁沙漠，走了几公里几天，你看不见任何人。新疆不仅要制定排水标准，还要制定土地排放标准。这是由当地的特点决定的。”

“差别化政策并不意味着放松政策。”姜鸣表示，乌鲁木齐的一些标准甚至比其他省市更严格。

问责制:董事会反对谁？

甘阳说:“在基层发生事故时，可能会有几十名环保工作者被追究责任，他们将面临行政处罚、解雇和开除等严厉处罚。以广西为例，三名市级环境监测责任人受到了不同程度的处罚。”

相比之下，企业往往面临这样的“重板”。据甘阳介绍，对企业的处罚大多是罚款，数额很有限，其次是停产，最严重的是关闭，关闭标准很高，一般很难关闭。

这种“一重一轻”反映了系统设置的不对称性。甘阳说，谈到企业责任，法律往往只有一两句话。然而，面对问责，政府官员往往付出沉重的代价。他认为这与环境保护法首次颁布的历史背景有关。当时，所有企业都是国有企业。环境保护法对企业是软的，也受到历史条件的限制。

“目前，中国大多数企业都是民营企业，企业主和相关责任人都是成年人。他们有义务了解哪些可以做，哪些不可以做，而不是让环保部门像幼儿园老师那样反复解释。”甘阳介绍说，企业一个月不知道接待环保工作者多少次，但违法行为仍时有发生，这与法律问责制度有关。

“这就像一个罪犯应该为他的行为承担主要责任，而不是让警察先承担最重的责任。”甘阳表示，企业责任应该首先突出，其次是监管责任。不要把企业责任放在独立和突出的位置，做好环境保护法。

易明江还表示，环境保护法应该体现对整个社会的约束，而不仅仅是控制环保局。每个人都有保护环境的责任，政府、环保部门、企业和个人都应该承担责任。