水价晒成本遇难题 各方成本混杂难梳理

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国家发展和改革委员会近日召开专题会议，征求地方价格主管部门和供水企业的意见。据国家发展和改革委员会有关负责人介绍，成本披露的目的是从供水企业的成本中排水，使水价制定过程公开透明，让人们更好地理解和支持水价改革。业内人士认为，此举为水价和成本挂钩的市场化改革铺平了道路。

最高优先事项是成本披露，NDRC正在研究和制定披露的具体程序和方法。清华大学水政策研究中心主任、政府水价改革方案设计专家符涛说。

供水成本失调

城市水价由四部分组成:水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费。水资源费反映了水资源稀缺的成本，通常以收费的形式收取；城市供水服务价格和部分城市引水工程价格反映了水的生产成本，是价格的组成部分，是价格和成本监管的重点；污水处理费反映了水的环境成本，与水资源费一样，是以成本的形式收取的。

专门针对水价成本的《城市供水价格成本监督检查办法》(以下简称《办法》)早在2006年11月就开始征求意见，但至今尚未出台。国家发展改革委近期修订了上述办法，重点对城市供水定价成本主要指标的项目构成、监督检查原则和核定标准进行了修订。

水价成本的披露方法目前由国家发展和改革委员会价格司环境和房地产价格管理办公室牵头。参与修订工作的符涛透露，修订后的《办法》比以前的草案要简单得多，决策层的重点已经从成本监督和审查转移到成本披露上，今后将针对成本披露相关问题单独发布计划。

从监督和审查到披露，它们之间的区别不仅仅是字面上的。符涛解释说，成本监督和审查的重点是核实哪些成本应包括在水价中，哪些成本不应包括在水价中；成本披露强调应披露垄断产品的成本。如今，公众要求公开资源产品成本的呼声很高，上层也对此给出了特别的指示。成本披露不仅仅针对水价，未来还将扩展至成品油和天然气。

中国的水务行业长期处于亏损状态，但消费者普遍对不断上涨的水价有强烈的抵制。原因之一是供水企业的合理成本难以确定。不透明的成本使得很难让公众相信价格上涨的原因。

国家发展和改革委员会有关负责人表示，由于城市供水的地域性很强，不同地区的供水规模、水源距离和水质差异很大。修订后的《办法》没有硬性规定合理的先进建设速度和产销差，但各地根据实际情况制定了具体规定。

然而，在业内人士看来，合理的领先建设率、产销差以及城市管网的成本承担正是供水企业合理确定成本的重点。

合理提前施工率，即合理确定供水企业生产能力的利用率，防止因过度提前施工而增加的成本由当前用户承担。例如，符涛说，政府从安全和系统保障性的角度出发，希望多余的储水设施越多越好，从而具有较强的适应性。老百姓要为蓄水设施项目的投资和运行费用买单，所以项目越少越好。这涉及到政府公共服务责任和普通民众责任的分担。

住房和城乡建设部市政公用事业专家委员会委员郑兴灿表示，在确定先进建设速度时，应充分考虑当地的经济发展水平和社会影响。想象一下，如果首都停水一天，社会影响和经济损失将相当严重，而类似的事件发生在小地方，影响将相对轻微。

除了先进的建设速度，生产和销售之间的差异也是影响供水成本的关键因素之一。产销差是指城市供水企业的供水量与供水量之差和可收费用水之比。该指标主要与管网泄漏的控制有关，也受人为取水和恶意偷水等因素的影响。

据浙江省物价局相关负责人介绍，由于很多地区的供水管网已经铺设了很长时间，无法实时监控和修复泄漏，造成的管网输配损失很难在短时间内解决。此外，用于卫生、消防和绿化的水不包括在水销售和供水成本中，这也增加了供水企业的负担。

符涛表示，修订后的《办法》充分考虑了历史因素，并侧重于用增量控制方法来验证产销差，即在认识产销差现状的基础上控制增量。如果去年的产销差是20%，只要今年降到19%，这种做法就会得到肯定；极端地说，即使产销差高达50%，只要呈现出逐渐下降的趋势，就会被认可。

供水网络的建设和维护费用是否应计入不断上涨的水价也是一个主要的争论焦点。管网维护关系到管网的安全运行。近年来，地下管网频繁爆裂，管网老化是一个重要诱因。北京供水集团总经理刘表示，由于部分管道老化等因素，北京管网运行安全存在一定隐患，部分管道隐患集中在中心城区。

关于管网维护成本，自来水用户普遍认为供水管网是城市基础设施建设的一部分，应该由财政投资建设和维护，而不是由企业建设和维护，然后通过涨价的方式转嫁给消费者。业内人士表示，关于管网建设成本是否应纳入水价的争议，反映出政府和企业在水市场改革中的责任不明确。

长期以来，政府缺乏对供水公共服务的责任，自来水公司承担了许多本应由政府支付的费用。许多费用都包含在水费中，暂时还不清楚，而且还有一个逐步清理的过程。前述物价局负责人表示。

阶梯水价路径

业内人士预测，试点水价成本公开后，NDRC将寻求水价与成本挂钩的定价机制，未来水价将会上调。如何在不损害弱势群体利益的情况下弥补供水企业的财务损失，阶梯水价被赋予了沉重的责任。

符涛认为阶梯水价标准是否合理应从两个方面考虑。首先是基本用水量的确定，即第一阶梯用水量。他说，各地完全有能力根据当地的气候条件和用水习惯确定自己的基本用水量。一般来说，每户3-5吨的月用水量在正常范围内。

其次，穷人的支付能力。符涛建议，应该直接向穷人提供用水补贴，应该允许他们支付更少的费用，甚至将水费降低到最低用水量以下。此外，我们还可以考虑增加社会保障和其他间接补贴的方法。

重庆市发改委副巡视员、水务专家周林军表示，为了使补贴更加有效和可持续，水价改革可以考虑通过五个方案保护贫困人口的利益，即实施定向融资、定向救助和定量救助、定向消费和定向管理的政策组合方案。

除上述技术指标外，如何避免水价改革成为利益集团的盈利工具也需要认真考虑。符涛表示，水务是一个自然垄断行业，建立完善的市场机制是抑制供水成本的最有效途径。在中国的供水行业，70%-80%的服务公司仍然处于垄断状态，没有市场机制，并且确实有一部分成本水分。因此，在完善特许经营制度的同时，有必要建立一套绩效管理评价体系，这将有助于约束那些进入水领域却没有进入竞争的企业的成本和价格。

水价调整政策将在未来进入正常运行。只有取之于水，用之于水，改革才能得到人民的理解和支持。周林军说。

除了支付费用之外，

在业内人士看来，真正的水价市场化改革远非仅仅弥补水务公司的财务成本。低污水处理费和水资源短缺也推高了水价。住房和城乡建设部市政公用事业专家委员会委员郑兴灿指出，按照国际标准，污水处理费是供水价格的1.5-2倍。

中国的污水处理费长期以来一直很低。36个大中城市的平均污水处理费为0.67元/立方米，仅相当于实际处理费用的三分之二。目前，有一半的县级城市没有征收污水处理费。

国家发改委相关负责人曾表示，调整城市供水价格的关键是解决污水处理费低的问题。在2009年公布的水价调整构成中，污水处理费占了很大比例。例如，在北京上调的0.3元水价中，污水处理费占0.14元，占47%。

除了污水处理，未来的污染控制成本也将包括在水价中。南水北调东线工程基本上是明渠出水。利用原有河道，源头为大型工业密集和污水聚集场所。现在禁止污水分流，成本很高。中国人民大学环境学院院长马忠指出。马忠目前正在承担国家科技重大专项水污染防治中的水环境保护价格和税费政策的示范研究项目。

水价改革的最终目标是真正反映国家水资源的稀缺性。水利部水资源研究院水资源研究所所长、中国工程院院士王浩指出，最新数据显示，中国约有110个城市严重缺水，14个沿海开放城市中有9个严重缺水，其中北京、天津、青岛等城市缺水最为严重。征收水资源税对水资源保护的作用越来越被业界所认识。

世界银行中国水资源短缺政策研究项目负责人谢建认为，将水资源费改为税收将打破错误的行政激励机制。在征收水资源补偿费的情况下，水利部门正在考虑如何修建更多的灌溉大坝，把重点放在水资源开发而不是保护上，节约用水的愿望不高。环境保护署希望企业排放更多污水，以收取更高的排污费。谢建表示，将水资源费与水价分开将有助于节约用水。

水资源费改税还可以促使中央政府从宏观角度考虑安排和调度财政资金，特别是跨区域调水情况下的区域生态补偿。

水环境保护价格与税收政策实证研究子项目负责人、财政部财政司研究员王敏透露，目前水资源费向税收转化的具体操作路径有两种思路:一是将水资源费转化为水资源税，同时保留污水处理费，实现税费并行；二是在新疆资源税改革的背景下，将水纳入资源税征收范围，即从目前的石油、煤炭、天然气、金属和非金属等六大矿产品以及生产用盐，纳入水资源。