瞭望：环保仍拧不过GDP“大腿”

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环境影响评价腐败案件频发，且呈明显上升趋势，已成为违纪违法行为频发的高风险地带。

当中央政府推出4万亿元的经济刺激计划时，出现了许多担忧和疑虑:在大量建设项目在短时间内获得批准后，环境影响评价会放松吗？近年来环境治理的成就会受到影响吗？

为了制止一些地方放松环境影响评价审批管理，2008年12月4日，负责环境保护工作的环境保护部发布了《关于做好当前经济形势下环境影响评价审批工作的通知》，旨在要求环境保护工作为促进经济平稳较快发展提供优质服务；另一方面，环境保护要求不得降低。

一年来，环保工作基本实现了这一目标。环境保护部的一名官员说。

但是，基层环保部门生活在夹缝中的现状并没有改变。中国科学院植物研究所首席研究员、环境保护专家蒋高明说，总而言之，基层环境保护不能在gdp面前耀武扬威。

宁做恶人，不做罪人

在11月13日召开的第二次部门联合信息会议上，为遏制部分行业产能过剩和重复建设，引导行业持续健康发展，环保部环境评估司司长朱表示，今年以来，环保部已达到环保要求。涉及民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建的项目，有利于扩大内需，特别是国家重点项目，开辟环境影响评价审批绿色通道，加快审批速度；另一方面，要严格控制两高一资建设项目的环评审批，在现有优势条件下，通过环评审批促进两高一资产业的减污和结构优化调整。

据了解，今年以来，环境保护部共批准建设项目环境影响评价文件339份，投资17210多亿元；其中，47个项目未获批准、被退回或暂停批准，涉及投资近2000亿元，其中70%在钢铁、化工石化、有色金属和电力行业。

此前，环境保护部已明确要求从2008年开始对规模以上投资项目的环境保护进行全面调查，以全面提高工程建设的环境管理水平。

环境保护部副部长吴晓青表示，工程建设领域仍存在一些突出的环境保护问题:未经批准的建设等违法行为屡禁不止，规划未经依法通过环境评估，环保资金使用不规范的现象依然存在。在一些地方，对保持增长的片面理解是为了保护投资，这导致了环境保护政策的放松和监管措施的软化。因此，必须采取科学的分析、准确的判断、果断的措施和认真的解决办法。我宁愿现在是个恶人，也不愿将来成为历史的罪人。

吴晓青强调，环境保护部将重点关注政府投资和使用国有资本的项目，特别是扩大内需的项目。从加强环境保护工作的角度出发，从2008年开始，对规模以上投资项目的环境保护进行一次全面调查，大约需要两年时间。

然而，2009年全国环境保护大会确立的一系列环境保护目标也取得了一定的成效。例如，被列为主要方向的减少污染取得了显著的成果。2009年上半年，各省、自治区、直辖市主要污染物减排总量评估结果显示，今年上半年化学需氧量和二氧化硫排放总量分别为657.6万吨和1147.8万吨，分别比2008年同期下降2.46%和5.40%，污染减排继续保持双下降的良好态势。

遏制环境影响评价中的腐败

环评审批是目前环境保护部门最大的权力。然而，如何善用这种力量，社会各界对环保部门寄予厚望。

今年10月1日，经过环保人士和公众多年的期待，《规划环境影响评估条例》正式生效。规划环境影响评价不同于建设项目环境影响评价。环评规划的主体是各级政府和相关部门，评价对象主要是政府职能部门制定的各种规划方案。

专家指出，松花江重大水污染事件发生后，环保部门开始意识到，由于过去一些不合理的规划，区域、流域、海域间的工、农、牧、能源布局不合理，造成了重大的环境隐患。

数据显示，在中国2万多家化工企业中，长江沿岸有近1万家，黄河沿岸约有3800家。一旦发生生产事故，就有可能造成重大水污染事故。在中国75家重点钢铁企业中，26家位于直辖市和省会，34家位于人口超过100万的大城市。随着城市环境保护要求的提高，钢铁工业与城市发展的矛盾将会越来越严重。

《条例》的通过增加了环境影响评价的法律效力，为规划环境影响评价提供了可操作的法律依据，有利于确保决策前端的良好环境。

但也有专家指出，规划布局不合理，火电、钢铁、造纸等高能耗、高污染行业集中在一些地方，严重超出了环境容量。这背后的主要原因是利益驱动的部门和地方的硬权力。由于规划环评更多涉及政府部门的利益，其难度可想而知。如果要真正实施这些规定，恐怕还需要一个过程。它能否达到初衷，还需要时间的考验。

规划环评尚待检验，在已实施多年的建设项目环评领域，情况不容乐观。

根据有关法律法规，新建、扩建、改建和搬迁建设项目必须实行环境影响评价制度。环境影响评价报告(表)应由具有相应资质的环评单位出具，并须经环境保护部门批准。

因此，环境影响评价管理者成为建设单位和环境评价机构的目标。近年来，环境影响评价中的腐败案件频发且呈明显上升趋势，已成为违纪违法行为频发的高危地带。据统计，2002年至2008年，我国环境影响评价管理违法违规案件70起，涉案人员72人，均为部门级以上领导，其中半数以上为领导，达到43人。

鉴于此，环境保护部实施了一系列对策。然而，相关专家指出，要彻底打破环境评估领域的利益链条，从根本上遏制环境评估腐败，就必须扩大环境信息披露范围，保障公众参与权。
有待消除的慢性病

基层环境保护存在许多困难。虽然环保部门的立法很多，但并不有效，等等。

到目前为止，一些地方基层环保部门的现状并没有改变。用蒋高明的话说，基层环保不能在gdp面前扭大腿。

具体分析，第一，基层环保局既要控制污染，又要顺应地方领导的意愿，确保财政收入，这是进退两难的。在中国，县级环境保护主管是最困难的工作。虽然业务由上级环保部门负责，但环保主管一职由当地政府任命。这样，在工作中，县环保局局长自然会按照当地领导的意愿行事。尽管地方领导人也想要环境，但他们中的一些人想要国内生产总值、金钱和成就。

第二，面对农民的质疑，县环保局不得不忍气吞声。发生重大污染事件后，普通人自然会向环保局请愿。如果环保局关闭了企业的大门，那么主要行政领导可能不得不摘下环保局长的黑帽子；如果环保局为企业说话，受伤的人会砸烂环保局的牌子。

第三，在执法过程中，不仅兄弟部门之间缺乏密切合作，相邻县市的环保部门之间也缺乏合作。

第四，排污费是地方环保局的主要收入来源，这一点没有改变。

第五，违法成本低，守法成本高，基层环保局无法阻止。企业污染可以赚钱，但如果没有污染，它可以少赚钱或赔钱，这是中国基层环保主管最困惑的地方。目前，许多制造企业不能依靠技术进步来降低能耗和成本，只能在两个方面挖掘潜力:一是工资，二是环保。为了降低成本和人力物力支出，一些企业无视法律，直接向外界排放未经处理的污水。以水泥和纺织行业为例，为满足最低环保要求，每吨水泥应增加8元成本，占水泥出厂价的5%；纺织工业废水若进行处理，每吨成本为1.2 ~ 1.8元，生产成本增加5%。如果企业没有这么高的利润率，他们只能打环保的游击。要么不建污染处理设施，要么污水白天储存在预处理池中，晚上无人时排放，节省了大量成本。

环境执法的两高一低，即守法成本高、执法成本高、违法成本低，促成了上述趋势。环境保护部门获取非法走私事件的证据可能要花费50万元，但对非法企业只罚款5万元。

面对这样的困境，蒋高明提出环境保护需要垂直管理，环境保护官员需要由上级任命，而不是由地方任命；赋予基层环保局执法权，加强执法力度；特别是，环境保护部门应被赋予拆除和封闭污染源的强制权力。为了早日恢复祖国的青山绿水，建设生态文明社会，有必要扭转国家基层环保局被动的工作局面。

在环境立法方面，环境保护部环境与经济政策研究中心的李伟分析说，2008年，国务院发表了《中国法治建设白皮书》，总结了中国环境立法的现状:《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》。颁布了《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《水法》等九部环境保护法，以及50多部与环境和资源保护相关的行政法规。

然而，与环境立法的快速发展不相适应的是，环境法律法规的实施正受到越来越多的批评。一方面，耗费大量人力物力的环境立法数量正在迅速增长；另一方面，制定的环境法律法规似乎不太奏效。环境保护部副部长潘岳承认，尽管环境保护部有许多立法，但并不有效。环境法律法规并没有对环境保护和污染防治产生预期的效果，环境立法面临着像西西弗斯提倡巨石上山这样的困境。

李璇指出，以前，环境立法主要面临环境保护与经济建设的争议。未来环境立法的主要问题是既得利益的博弈，即利益集团的经济利益与公共权利和个人权利之间的纠纷，这也是当前环境立法的重点。在新的利益博弈时代，环境立法的重点在于法律与政策之间的良好沟通，以及法律行为之间的经济利益和环境违法行为之间的法律利益的调整。