环保部告诫慎用排污收费权 环境税能否解决难题

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几个月前，据报道，一些城市计划对机动车辆征收排污费，即车主必须为自己的汽车尾气付费。虽然这一消息还没有得到权威部门的认可，但在环保领域已经实施了30年的特殊收费制度将成为普通人关注的焦点:一些专家建议，排污收费群体应该从纯污染企业扩大到消费群体。

30年来，中国向污染企业征收了近1480亿元的排污费，其中相当一部分作为技术改造和污染治理的资金返还给了污染企业。有专家认为，在我国经济发展的初期，排污费的征收和返还机制弥补了政府和企业在环保方面投资的不足，具有很大的价值。

也有专家认为排污收费制度是自杀收费制度，因为环保部门只有在企业排放更多污水的情况下才能收到更多的钱，这个制度似乎令环保部门陷入收费的尴尬境地。

最近，一些专家经常建议用环境税取代现有的排污收费制度。这些专家认为，开征环境税可能会解决目前排污收费制度中存在的问题。然而，反对的专家认为，很难将收费转变为税收，这将失去排污费作为政府监管手段的能力。

在今天召开的排污收费工作会议上，环境保护部副部长张立军表示，在目前税费改革尚未最终明确的情况下，环保系统应谨慎运用自身的力量，明确排污收费的目的不是为了收钱，而是为了激发企业治理的积极性，通过收费减少污染。排污费不仅是一种经济手段，也是环境监管和执法的手段和载体。

悬在环保部门头上的双刃剑

30年，排污费1480亿元。在许多专家看来，这笔巨款是一把悬在环保部门头上的双刃剑。特别是在2003年之前，当一部分排污费可以被削减作为环境保护部门能力建设的资金，如监测，一直有对排污费的批评。

据报道，从1979年到2003年，排污收费制度经历了几次改革，其中最不为人知的一次是，在一段时间内，为了弥补环保部门作为一个新部门的资金不足，国家允许基层环保部门削减部分排污收费用于能力建设。在这样的制度背景下，一些基层环保部门利用排污费来覆盖超标建筑，购买豪华车。

当时有一种观点认为，环保部门收取排污费是为了自用和多收费用，而不是引导企业控制污染，而是鼓励企业排放污水。在实际工作中，确实有一些基层环保部门标榜收取的排污费是他们的成果。

环境保护部有关负责人不同意专家的提问，指出在国家财力有限、中央和地方政府难以加大对环保部门的财政支持的情况下，利用排污费有限地支持环保机构的能力建设具有特定的历史意义。此外，从排污费的使用来看，大部分资金仍用于污染控制。2003年之前，各地通过排污费安排的治理项目超过36万个。

同时，排污收费制度也可以使企业不断树立排污必须付费的观念。据报道，近年来，一些地区的排污费大幅增加。最终的结果是，如果不治理污染，企业支付的排污费将高于治理成本。

2003年，国家对排污费进行了重大调整，环保部门不再直接向企业收取排污费。排污费是以收支分开和专款专用的方式管理的。企业通过商业银行向国库缴纳排污费，作为治理污染的专项资金。环保部门通过预算向财政部门申请地方污染治理和企业技术改造，其他费用如环保部门主管费用由财政统筹。

业内人士认为，2003年的排污费改革阻止了从系统中挤出和挪用排污费的可能性。对于基层环保部门的能力建设，中央政府也做了其他安排。数据显示，2003年，排污费收入与支出分离后，中央政府直接支持基层环保部门的能力建设，投资19.3亿元。

低收集率已经成为当前的问题

今年8月，国家审计署发布了《渤海五年污染治理审计报告》，报告中提到突出问题是排污单位排污费和污水处理费征收不足。据不完全统计，环渤海地区13个城市的排污费和污水处理费较低，分别为5.78亿元和15%。其中，2.95亿元被主管部门和代收单位违规豁免，2.83亿元被付款单位拖欠。10月底，三湖三河治理审计报告还提到，有关9个省、自治区、直辖市少收和拖欠污水处理费和排污费21.43亿元。

在2日举行的排污费工作会议上，环境保护部副部长张立军表示，排污费征收率低已成为审计部门关注的问题，环保部门必须高度警惕。

张立军认为，30年来，排污收费制度在调动企业治污积极性、积累治污资金方面发挥了重要作用。然而，目前这一体系中存在许多不协调的因素。

他认为，最突出的问题是对排污费的误解。举例来说，有些环保部门视排污费为筹款工具而非执法工具，并以收取的金额来判断排污费的质素。

另一方面，一些地方政府领导人只关注国内生产总值的增长。为了吸引投资，他们利用减免排污费作为优惠。在一些地方，他们设立了免费区，为企业设立了安静日，并实行土地政策，如减半征收和减免征收。由于环保部门关心地方政府的压力，过多考虑企业的承受能力，觉得排污收费工作不利于成绩，容易得罪人，不愿努力工作。

除了征收力度不够外，低收费标准也是征收率低的原因。张立军表示，只有当排污费的征收标准高于污染控制成本时，才能刺激污染控制，补偿环境损害。但是，在2003年的一轮改革中，考虑到企业的承受能力和排污收费制度改革的顺利过渡，有关部门坚持按照目标值将排污收费标准减半。到目前为止，全国仍在实施这一大打折扣的征收标准，并没有从根本上解决排污费标准低于治理成本的问题，导致企业宁愿缴纳排污费也不愿治理污染的尴尬局面。

财政部财政科学研究所的孔志峰博士认为，排污费征收率低的原因还应该包括基层环保部门能力不足。

哪个系统更好

张立军认为，排污费征收率低，不能真实反映污染治理成本，有效补偿环境损失，充分调动污染治理和减排的积极性，应该进行调整。支持将排污费改为环境税的专家也引用了这一观点。

据财政部财政科学研究所孔志峰博士介绍，目前，我国支持排污费改征环境税的主流专家认为，改征环境税可以扩大征收对象，提高排污费征收率，使排污企业支付更高的环境成本。此外，环境税可以设立为中央和地方政府共享的税种，中央政府可以通过金融系统结算从地方政府征收的税收中获得一定的收入。

自从有关部门提出环境税的概念以来，业界一直在争论哪一个可以刺激企业控制污染、环境税或排污费？如果我们想改革，我们是应该把所有的费用变成税收，还是应该实行税费双轨制？

孔志峰认为，事实上，环境税和环境税是两个完全不同的概念。事实上，中国的环境税收政策由来已久。例如，以消费税名义征收的燃油附加费可以被视为环境税，因为它的作用是增加用户的成本；此外，增值税的一些减免税条款实际上体现了环境保护的理念。这些环境税可以称为综合环境税。单独设立环境税只是整个环境税中的一项独立的税收政策。因此，从广义上看，中国已经有了环境税。现在，一些专家提出的环境税实际上是指建立一个新的环境税类别。

然而，一些专家提出的环境税概念是为了创造一个新的税种。

孔志峰认为，短期内全面实施费改税存在一系列技术障碍。首先，直接将排污费率转换成税率是困难的。孔志峰说，在中国，排污费是按不同的费率征收的。征收率不仅与环保部门的征收能力有关，还直接关系到地方政府的重视程度、企业的意识以及环保部门的监控能力。环境监测能力强，政府投资多，可能会收到更好的效果。然而，税收征管能力主要取决于税务部门的能力建设，很难将二者直接转化。

此外，很难将污染排放与税基联系起来。例如，企业污染的排放状况不是恒定的，会根据原材料和管理的状况而变化，而排污费的收费基数是通过抽样调查确定的，这适合于政府收费的计算方案，但不适合于税收制度。

另外，从理论上讲，税收与政府收费的最大区别在于税收强调中性原则，而收费更注重调控。收取的资金基本上用于形成专项资金，而税收作为国家财政收入，作为预算进行分配。如果将收费改为税收，将失去目前排污费作为国家调节环境保护资金的作用。

一些专家认为，在过去几年的发展中，排污费也承载了更多的功能，特别是已经被作为环境经济政策的重要组成部分。例如，在对上市公司的环境审查中，是否全额缴纳排污费一直被作为重要指标之一。此外，在未来将要推广的排放交易或碳交易中，排污收费制度是一个重要的制度基础。一些专家认为，是否用环境税取代排污费需要进一步研究。