骆建华谈水务行业市场化改革的若干问题

本篇文章2973字，读完约7分钟

水利市场化改革的几个问题

罗建华，中华全国工商业联合会环境商会秘书长
2009年11月18日

如何评价过去七年水务市场化改革的成败，以及如何选择下一步水务改革的路径和方向，在业界乃至社会上有许多不同的意见。为了澄清认识，建立共识，环境商会对改革中的一些热点问题进行了辨析，以期进一步推进市场化改革。

在过去的七年里，利大于弊还是弊大于利？

目前，有一种观点认为，市场化改革带来了许多弊端，问题和经验交织在一起，问题大于成就。现在是时候改变路线，变得更加旗帜鲜明了。我们认为，七年来市场化改革的好处总的来说大于坏处，成绩是主要的，问题是次要的。原因是这次改革给水务行业带来了深刻的变化，呈现出前所未有的繁荣。过去的七年是中国水产业快速发展的“黄金时期”。至于改革中存在的问题，我们认为是不可避免的，因为我们对水务行业的市场化改革知之甚少。改革中的问题必须通过改革来解决。那种想让改革停滞甚至倒退的做法是行不通的，也是无用的。我们应该注意防止把改革政策和措施不到位造成的问题归咎于改革本身，进而质疑甚至否定改革的倾向。相反，我们应该旗帜鲜明地支持和推进改革，坚定不移地走市场化改革的道路，使中国的水产业能够持续、快速、健康地发展。

第二，改革的下一步是行政主导还是市场主导？

现在业内有一种观点认为，过去七年改革中出现的问题主要是产权制度改革带来的；人们认为，市政府片面追求国有资产的盘活，采取市政公用设施产权转让来弥补投资不足；市场化改革只适用于竞争性领域，不适用于公益性和社会性强的公共产业。因此，下一轮改革的重点不是产权，而是经营权。然后提出管理产权、放开经营权、两权分离应该是下一轮改革的方向。但是，从现有案例来看，市政公用设施产权转让项目并不存在问题。相反，产权转让后，大多数项目都发生了许多积极的变化，尤其是在企业管理水平、服务效率、财务状况、员工培训、技术引进和管网漏损率等方面。应该说，正是因为社会企业的进入，市政公用事业焕发出前所未有的生机和活力。

我们认为，下一轮改革不应该采取一刀切的方式，强加一个具体的模式，而应该把改革目标作为改革的前提和方向。在原有“促进发展、提高效率”的基础上，改革目标应扩展到“扩大供给能力、提高运营效率、提高服务质量、确保运营安全”，加快建立“充足、高效、优质、安全”的市政公用事业服务体系。改革的基本路径可以明确界定为经营管理市场化、投资主体多元化、经营主体专业化和政府监管规范化。因此，各地要根据实际情况灵活选择改革模式。至于是以产权改革为主导，还是以经营权改革为主导，各地要根据因地制宜的原则进行选择。

3.水务企业的利益和公共利益是对立的还是内在统一的？

水利改革对经济学家提出了严峻的挑战。因为水产业的两个目标似乎是不相容的:兼顾社会福利的最大化和满足企业利润的最大化。为了协调它们之间的矛盾，欧美发达国家在水利改革方面进行了大胆的探索，并逐步形成了所谓的英国模式和法国模式。所谓英国模式是指政府放松管制，取消企业进入水务行业的壁垒，打破国家资本对水务行业的垄断，实现投资主体多元化。所谓法国模式是指政府将水产业的管理权授予私人机构，允许承租人通过向用户收取租金来获取利润，并发展和管理租赁的水产业。

英国的私有化和法国的特许经营都是促进竞争的有效手段。这些国家引入市场机制后，企业不仅获得了最大的利益，而且由于效率和质量的提高，给公众带来了最大的利益。因此，政府可以通过在水务行业引入市场机制来平衡资本寻租与行业公益性之间的关系。一方面，政府可以通过放开市场来提高行业的效率和竞争力；另一方面，通过价格监管，建立企业补贴机制和社会补贴机制，保护公共利益，使水产业的经济属性和社会属性有机统一。

4.水产品和服务是由政府提供还是由市场提供？

在市场化改革过程中，政府应始终发挥主导作用。但是，需要强调的是，政府主导并不意味着政府建设、政府运作和政府供给，而是政府规划、企业生产、政府采购和供给保障。这就要求政府积极引入市场机制，充分发挥市场在提高服务效率和服务质量方面的主导作用，充分发挥企业在市政公用事业投资、建设和运营中的主体作用。无论市政公共设施的产权性质如何，市场化运作都应逐步实施。政府和投资者应逐步形成利益共享、风险共担、责任共担的合作伙伴关系。

然而，让企业经营公用事业并不意味着政府可以置身事外，而是要求政府转变角色，合理界定政府与企业之间的界限。政府应该把重点放在完善法律、加强监管、促进竞争和防止垄断上。它不仅要促进企业提高服务效率和优化产品质量，还要保证企业的经营活动不偏离公共事业的公益性。因此，政府应进一步加强监管，特别是在完善特许经营制度、建立严格的市场准入和退出机制、加强经营安全监管、加强产品和服务质量监管、制定合理的价格和收费机制、维护良好的市场竞争秩序等方面发挥更加积极的作用。

5.水务行业应该选择“民族进与退”还是“民族进”？

去年以来，中央政府实施的经济刺激计划使中国经济在很短的时间内显示出可喜的复苏迹象，今年的“八年计划”也没有悬念。然而，我们也可以看到，经济刺激计划在推动经济复苏的同时，客观上催生了民族进步和民族后退的现象。由于经济刺激计划的投资重点在于包括市政公用设施在内的基础设施建设，而且参与基础设施建设的大部分企业都是国有企业，客观上，财政供给和信贷资金供给同时倾向于国有企业。虽然民营企业也有一定的份额，但与国有企业相比，它们的收益明显较低，民营企业贷款难、融资难的问题还没有得到根本解决。与此同时，政府部门主观上迫切希望打造具有国际竞争力的大企业，对国有企业的行政支持明显加强，在一定程度上加速了民族进步和民间退缩的现象。它的重要表现是国有企业和民营企业的兼并已经在许多行业上演。

就水务行业而言，也有一种观点认为，为了供水安全，水务行业必须牢牢掌握在国有企业手中，这与上述许多行业的国家进步和民间倒退现象不谋而合。然而，中国的进步和人民的后退是否会对中国的经济和水工业的发展产生积极的影响还有待观察。中国能否打造世界一流的水务企业，真正形成核心竞争力，令人怀疑。在下一轮水务行业改革中，民营水务企业能否获得同等的竞争力，不仅关系到民营企业自身的发展，也关系到整个行业的健康有序发展。我们认为，中国水产业加快发展，更重要的是选择国家所有制，而不是国家进步和国家倒退。

六、水务行业是改革开放的同时还是只要改革不开放？

改革开放是相辅相成、不可分割的。扩大对外开放是为了推进改革，深化改革也必须坚持对外开放。自2001年中国加入世贸组织以来，社会上一直有一种情绪，总是担心对外开放会把狼带进房间，本能地拒绝外国投资。事实证明，外资特别是大型跨国企业的进入，不仅带来了急需的资本、先进的技术和高效的管理，而且创造了一个完全竞争的市场环境，促进了国内企业的健康发展，增强了市场竞争力。水务行业市场化改革也不例外，由于一些大型国际水务公司的进入，客观上促进了国内水务企业的成长和壮大。有时候，狼来了并不是一件坏事。挡住狼不能保护羊。如果你走在狼的后面，你可能会失去成千上万只羊。因此，我们应该以竞争和更加开放的态度对待外资，以开放促改革，以改革促发展。引进外资是否影响城市供水安全，取决于国家水务企业是否足够强大，政府监管是否到位。