“十一五”以来全国水环境质量逐步改善

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一、“十一五”以来全国水环境质量的改善

十一五以来，全国水环境质量逐步改善。

2005年，ⅰ~ⅲ类、ⅳ~ⅴ类和ⅴ类水质断面比例分别为41%、32%和27%。2008年，这一比例分别为55%、24.2%和20.8%。与2005年相比，一至三级断面增加了14个百分点，五级断面下降了6.2个百分点。

2005年，在28个国家重点控制的湖泊中，有2个、6个、3个、5个和12个湖泊的水质分别为二级、三级、四级、五级和五级。2008年，分别有4个、2个、6个、5个和11个湖泊和水库。与2005年相比，一个水质二~三级的湖库增加，一个水质劣五级的湖库减少。

二、重点流域水污染防治工作进展

按照胡锦涛总书记“让江河湖泊休养生息”和温家宝总理“加快实现三个转变”的要求，围绕党的十七大提出的生态文明建设目标，环境保护部会同国务院有关部门和地方人民政府，努力探索中国特色的环境保护新路，稳步推进重点流域水污染防治工作。

(一)科学编制重点流域水污染防治规划

2008年至2006年，国务院先后批准了松花江、丹江口库区及其上游、三峡库区及其上游、淮河、海河、辽河、黄河中上游、滇池和巢湖流域水污染防治规划(2006-2010年)和太湖流域水环境综合治理总体规划，部署和部署了“十一五”期间重点流域水污染防治工作。在规划过程中，我们认真总结了“九五”和“十五”期间重点流域水污染防治的经验和教训，认真筛选了“十一五”期间的水污染防治项目，提出了切实可行的目标和污染防治措施，确保了规划的科学性和合理性，具有较强的针对性和可操作性。

(2)完善规划项目建设的投资机制

为确保重点流域水污染防治规划的实施，中央政府设立了“三河三湖”和松花江流域水污染防治专项资金。2007年和2008年，“三河三湖”和松花江流域专项资金分别拨付50亿元。根据中央扩大内需、促进经济平稳较快发展的战略部署，国务院出台了扩大内需、增加中央投资的10项措施，其中重点支持重点流域水污染防治。

社会投资渠道逐步畅通，城市污水处理设施建设和运行机制改革稳步推进，污水处理收费政策日趋合理，产业化和市场化进程不断推进。

银行信贷支持一直在增加。“十一五”前三年，国家开发银行向淮河、太湖、三峡库区及上游等八大流域发放贷款128.8亿元，支持流域污染防治。

(3)完善规划项目实施的相关评估机制

受国务院委托，原国家环保总局与重点流域省级政府签订了污染减排目标责任书，并实施了目标考核责任制。去年年底，国务院批准了《污染物排放总量削减统计、监测和考核办法》，将污染减排完成情况纳入地方经济社会发展综合评价体系，作为地方各级政府领导干部综合评价和企业领导绩效评价的重要组成部分，大力推进污染物排放总量削减工作。为完成总量减排任务，各地加大了污染治理项目建设，包括重点流域水污染防治规划项目，并推进规划实施。

2006年至2008年，根据国务院要求，原国家环保总局会同国务院有关部门连续三年对淮河流域四省水污染防治情况进行年度检查和评估，并将评估结果报国务院向全社会公布。实践证明，评估有效地强化了地方政府的污染控制责任，有效地促进了规划的实施。在总结淮河评估经验的基础上，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于转发环境保护部等部门重点流域水污染防治专项规划实施情况评估暂行办法的通知》(国办发〔2009〕38号，以下简称《评估办法》)。根据评估办法，2009年，环境保护部会同国务院有关部门对淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、三峡库区及其上游、黄河中上游等重点流域水污染防治规划实施情况进行了评估。相关结果将在国务院批准后向社会公布(包括淮河流域评估已向社会公布)。

(4)推进城市污水处理设施的建设和运行

中央政府设立了城市污水处理设施和配套管网专项基金。在2007年和2008年，它分别拨款65亿元和70亿元。截至2008年10月，全国已建成城市、县城和部分重点城镇污水处理厂1459座，日处理能力8553万吨(36个大城市288座，日处理能力3497万吨)，分别比“十五”末提高60.5%和42.6%。中国城市污水处理率从2005年的52.5%提高到目前的1033个城市污水处理项目，设计日处理能力约为3595万吨。各地按照“厂网并举、管网先行”的原则，加强了污水收集管网建设。相关部门建立了城市污水处理设施建设和运行动态监督评价体系，城市污水处理设施运行效率明显提高。从2008年1月至10月，我国已投产的城市污水处理厂累计处理污水190亿吨，运行负荷率达到76%，分别增长21%和3个百分点左右。

(5)严格的环境准入

国家不断加强环境影响评价管理，进一步规范环境影响评价程序，严格控制新建企业审批，提高环境准入门槛，从源头上防止重点流域污染物排放。山东省要求建设项目环境影响评价审批按照“先计算、后审查、再审批”的程序进行。“第一次计算”是指在项目验收前，需要计算新项目是否会影响当地污染减排任务的完成；“后审查”是指在确定建设项目不会影响减排任务后对环评文件的审查；“重新审批”是指对已批准的建设项目进行重新审批。江苏省明确规定，地表水环境功能区水质不达标、跨行政区域河流交汇段水质不符合控制目标、污水总量超过控制目标、淘汰落后产能任务未按时完成、减污任务未按计划完成的区域，应当实施“区域限批”。 重点污染治理项目建设严重滞后或竣工后不按要求运行，违法违规审批造成严重后果的，暂停审批新增污染物排放的建设项目。

(6)完善水污染防治法律体系

全国人大常委会组织修订了《水污染防治法》，完善了水污染防治管理体系，强化了政府的环境保护责任，加大了对违法行为的处罚力度，为全面推进水污染防治提供了强有力的法律武器。有关部门先后转发或下发了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民检察院关于渎职侵权案件立案标准的规定》、《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》等。为依法严惩环境污染犯罪行为提供了法律和制度保障。相关部门研究制定了一系列有利于环境保护的财税、价格、信贷、保险、贸易等政策，建立了金融机构与环保部门信息共享、上市公司环境核查、“双高(高污染、高风险)”产品目录、出口企业监管信息共享等制度和机制，对企业生产经营活动中的环境行为进行全面监管。

为规范辖区内重点流域的污染防治工作，许多地方出台了相应的法律法规，建立健全了地方环境保护法律法规体系，收紧了排放标准，为水污染防治工作奠定了坚实的法律基础。2007年1月1日，山东省实施了《山东省南水北调区域水污染防治条例》。云南省修订完善了《滇池保护条例》，制定了10多项配套政策法规和规章制度。2008年1月1日，江苏省实施了《太湖地区城市污水处理厂和重点行业主要水污染物排放限值》，纺织印染、化工、造纸、钢铁、电镀和食品的化学需氧量、氨氮和总磷排放限值分别提高了28%、67%和50%。

(7)加强水污染防治执法

全国人大多年来开展了环境保护执法检查，有力地推动了各级政府的环境保护执法工作。自2003年以来，在国务院的统一领导和部署下，连续五年开展专项行动，整治违法排污企业，保护人民健康和环境保护。针对“十五”企业连片污染、集中式饮用水源环境安全、城市污水处理厂超标排放、重污染行业盲目发展造成的区域性(流域性)污染、非法开办工业园区和建设项目等问题，加强了执法监督检查。2008年，国家派出执法人员160多万人，检查企业70多万家，查处环境违法企业1.5万家，列举和监督典型环境违法案件3000多起；取缔和关闭饮用水水源保护区845个排污口和违法建设项目，取缔和关闭621家不符合国家产业政策或超标的造纸企业；责成384家低负荷污水处理厂限期整改，严肃查处60多家污水排放超标、设施不运行、污泥不依法处置的污水处理厂；责令500多个未依法执行建设项目环境管理规定、排放过量垃圾渗滤液的填埋场限期整改。五年来，共派出执法人员700多万人，检查企业300多万家，查处环境违法企业12万多家，取缔和关闭违法排污企业2万多家。通过专项行动的实施，一批危害人民健康的突出环境问题得到解决，环境违法事件高发得到有效遏制，突发环境事件得到妥善处理。

三、未来对策

水污染防治取得了一些进展，但未来的任务更加艰巨，特别是在当前扩大内需、促进经济平稳较快发展的形势下，环境保护面临新的挑战。水污染防治工作要坚持科学发展观的指导，坚决制止以牺牲环境为代价的发展模式；以减少污染为中心，全面完成“十一五”规划确定的环境保护任务；通过跨行政区水质目标评估，落实各级政府的环境责任；重点保护饮用水源，让江河湖泊休养生息。具体措施如下:

(一)实施“十一五”规划确定的主要污染物减排任务

适应当前经济形势的需要，我们要继续加大力度克服困难，千方百计做好污染减排工作，全面落实国务院《节能减排综合工作计划》的各项措施。推进结构性减排，督促地方各级人民政府加大淘汰造纸、酿酒、印染、制革、医药、选矿和各种化工等行业落后产能的力度。加快项目减排，推进重点减排项目按时保质完成，加大对违法排污和未运行建设处理设施的处罚力度；进一步加大城市污水和垃圾处理工程建设力度。要大力推进管理减排，不断加大环境执法力度，严厉打击环境违法行为；深化清洁生产，积极引导循环经济有序发展。要继续严格执行各地污染物减排核算和考核制度，落实和强化各级政府的减排责任，确保“十一五”主要污染物减排目标的完成。

(2)严格刺激内需过程中的环保准入

为有效应对当前经济形势，有必要加快符合扩大内需和环境保护法要求的建设项目环境影响评价审批，为扩大内需开辟“绿色通道”。在提高审批效率的同时，要严格控制高能耗、高污染项目，继续推进产业结构调整和淘汰落后产能。在扩大内需的过程中，必须重申有关规定，严禁批准下列项目:国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目；高能耗、高物耗、高耗水项目，污染物排放不达标；环境质量达不到环境功能区要求，没有项目总指标；位于自然保护区核心区和缓冲区的项目。严格限制涉及饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区和其他环境敏感区的项目审批。严格控制高能耗、高污染、高资源消耗项目的建设。要防止一些地方在扩大内需过程中片面强调加快审批，导致新一轮“两高一资”项目快速增长。

(3)继续加大产业结构调整力度

扩大内需的举措为中国经济持续稳定发展提供了动力，也为进一步深化产业结构调整提供了有利机遇。要充分抓住机遇，准确把握和落实相关政策措施，利用落后产能不断被市场淘汰的有利形势，支持企业通过并购和技术改造提高清洁生产能力和水平，加快高新技术产业发展。继续实施严格的产业政策，加大淘汰造纸、酿造、食品、化工等高污染、高耗水行业落后产能的力度；重点流域要把产业结构调整和水污染防治结合起来。在一些水资源稀缺、水污染严重的流域和地区，加强产业结构调整，加大淘汰落后产能力度，是深化水污染防治，全面提高水污染防治水平的重要手段。

(4)进一步加强重点流域水污染防治

推进流域水污染防治，让江河湖泊得到恢复，是改善水环境质量的根本措施。要抓住扩大内需、加大环保投入的战略机遇，组织实施重点流域水污染防治规划，加大规划实施的调度和评估力度，推动地方政府做好规划项目建设。督促太湖等重点流域实施更加严格的水污染物排放标准，严格建立新项目的环境准入制度。加强点源监督管理，研究面源污染控制综合措施，开展内源污染防治，及时采取调水、疏浚等综合措施，改善重点水域水环境质量。

(5)努力提高饮用水安全水平

防治水污染是一项长期任务，保障居民饮用水安全是一项紧迫任务。要严格按照《水污染防治法》的规定，科学划分饮用水水源保护区，在保护区内实施最严格的保护措施，防止影响人体健康的污染物进入水体。要继续认真落实《全国城市饮用水安全保障规划(2006-2020年)》和《全国农村饮用水安全工程“十一五”规划》，尽快编制和批准《全国城市饮用水安全保障规划(2006-2020年)》实施专项规划，全面提高饮用水安全保障水平。要完善饮用水水源保护区分级管理制度，加强对保护区内建设项目和人类活动的监督管理，严肃查处环境违法行为。要不断提高饮用水源环境质量监测能力，确保饮用水源水质安全。建立健全城乡饮用水水源污染应急预警系统，形成饮用水水源污染预警、水质安全应急处理和水厂应急处理三位一体的应急保障体系，做好各流域枯水期和汛期污染的联合防治工作，防止危及人民饮用水安全的重大水污染事故发生。

(6)加强农村环境保护和农业面源污染防治工作

按照十七届三中全会精神和全国农村环境保护会议要求，要把农村环境保护工作放在更加重要的战略位置，不断加强农村污染防治和生态保护工作。加强对农村分散水源的监测和管理，防止水污染事故。因地制宜推进农村生活污水和垃圾处理，特别是在人口密集和环境敏感地区加快村镇污水集中处理设施建设。积极防治土壤环境污染，在深入调查土壤污染的基础上，筛选启动第一批农村土壤污染修复试点，确保“米袋”和“菜篮子”食品安全。积极落实“以奖促治”、“以奖代补”的政策措施，推进农村环境综合整治，重点治理农村生活污水和垃圾；继续扩大农村清洁工程的范围和规模，促进人畜粪便、生活垃圾和污水转化为肥料、饲料和原料；推广和集成节肥、节药、节水等实用技术，从源头上防治农业面源污染。加强畜禽养殖污染防治，引导各地根据环境容量合理确定畜禽养殖规模，加强畜禽养殖粪便管理，大力推广农村户用沼气。实施畜禽养殖污染防治示范工程，完成一批大型畜禽养殖场废弃物综合利用和污染防治示范工程，推广成功经验；加快制定《畜禽养殖污染防治条例》，推进畜禽养殖污染防治的规范化和法制化。

(7)完善跨行政区域水质评价体系

抓紧建立和完善跨省断面水质评价体系，将污染物排放与水质改善联系起来，使减排效果体现在环境质量的改善上；水质状况与经济处罚和补偿有关。向上游排放超过规定总量的污染物，造成水污染的，应当给予经济处罚。相反，那些超出减排和水质达标任务的人应该得到经济补偿。同时，跨行政区水质评价将向社会公开，接受群众监督，有效促进地方水污染防治责任的落实。

(8)加强水污染防治的监督检查

要继续认真贯彻实施新修订的《水污染防治法》，加快制定《排污许可证管理条例》、《饮用水水源环境保护管理条例》、《城市污水处理厂监督管理条例》、《流域生态补偿管理条例》、《限期治理污染源办法》， 和《环境影响评价区域限制管理办法》等配套法律法规，加大对地方执法工作的指导和监督力度，认真落实《水污染防治法》的规定。继续开展整治环境违法行为、保护人民健康和环境的专项行动，充分利用法律赋予的各种手段， 进一步完善重大水污染违法行为司法化和相互配合机制，严厉打击各类环境违法行为，增强《水污染防治法》的威慑力，树立环境执法权威。 根据《水污染防治法》和国务院关于环境保护、发展和改革、住房和城乡建设、水利、农业、卫生等部门主要职责的规定，要加强水相关部门之间的沟通，依法统一发布水环境质量信息，加强信息共享和部门联动，完善跨部门、跨区域水污染防治机制，进一步研究和理顺流域管理体制，推进水污染防治联合行动。

(9)进一步完善水污染防治保障机制

完善政府、企业和社会多元化投资机制，提高整体污染治理能力和水平。我们将继续建立和完善环境和经济政策，通过财政、税收、价格、信贷、保险和资金等多种手段促进水污染防治。加强水污染防治的科学技术研究，抓紧实施国家重大科技项目“水污染防治”，切实解决当前水污染防治工作中的重大科技问题。针对污染事故频发，各流域制定了饮用水水源水污染应急预案和应急保护方案，水污染预警和风险管理不断加强。