三大因素推动发展 水处理设施建设投资路向何方？

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自20世纪70、80年代我国污水基础设施建设以来，污水处理基础设施产业发展迅速。研究分析表明，“十一五”中后期和“十二五”期间，我国城市污水处理基础设施建设仍有较大的投资需求。 未来几年，我国污水处理设施建设将保持持续快速增长势头，投资需求强劲，中西部地区和小城镇面临更大的投资压力。中小型污水处理设施及管网、污泥处理处置等配套设施的建设将成为下一阶段污水处理行业的投资重点。污水处理工程集中建设模式仍有一定的市场。 三个因素促进了行业的快速发展 推动我国污水基础设施产业快速发展的因素有三个:环境因素、水资源短缺和水环境质量恶化；政策因素、节能减排战略及相关政策约束；中国经济发展、城市化和基础设施建设需求旺盛的因素。 自20世纪70、80年代以来，我国污水处理基础设施逐步建设。近30年来，污水处理基础设施的规模不断扩大，已经具备了相当的基础和覆盖面。环境条件的恶化、城市化进程的加快、经济水平的快速提高以及国家环保政策的约束共同推动了中国污水处理基础设施产业的快速发展。 环境因素:水资源短缺和水环境质量恶化 中国是一个水资源极其稀缺的国家。据统计，2006年人均水资源不到世界平均水平的1/4。随着经济发展和城市化进程的加快，城市缺水问题日益突出，600多个城市中有400个缺水或严重缺水；缺水造成的粮食和农作物减产相当严重。此外，水污染造成的水资源短缺也越来越严重。近20年来，尽管中国经济发展水平和人民生活水平不断提高，但“粗放型”生产方式和传统生活方式并没有根本改变，这使得中国水环境面临着水资源减少、污染物排放增加的局面，自然水体中污染物成分复杂、总量增加的趋势并没有逆转。其中，生活污水排放造成的水污染日益严重。总之，中国城市水环境污染已经呈现出非常严重的态势。 政策因素:节能减排战略及相关政策约束 污水处理基础设施建设是改善水环境质量的重要手段，而国家环境保护政策，尤其是与水环境相关的政策约束，是推动污水基础设施产业发展的最直接动力。 国家环境保护“十一五”规划明确提出，“十一五”期间主要污染物排放总量要减少10%，cod排放量要从2005年的1414万吨减少到2010年的1273万吨。这一目标的实现有赖于污染工程措施、结构调整和管理改进的共同和协调实施。其中，污水处理基础设施的建设和运行是实现cod减排的主要手段之一。与过去不同的是，“十一五”期间的cod减排目标是一个具有约束力的指标，是评估各级地方政府和企业领导人绩效的硬性指标。因此，减少cod排放不仅是一项环境保护任务，也是一项严肃的政治任务。在这种压力下，各城市污水处理基础设施建设的投资需求激增，极大地促进了行业的发展。 经济发展因素:城市化与中国基础设施建设的强劲需求 随着国内经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，中国正在经历历史上最大的城市化浪潮。城市人口从1990年代初的3亿增加到近6亿，预计到2020年将达到约9亿。随着城市化的发展，不断上升的经济总量和相对集中的生产生活活动给环境带来了更大的压力，尤其是区域和局部环境，这使得由缺水和水质恶化引起的缺水问题更加突出。随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市污染源的数量和类型不断增加，排入水体的污染物也越来越复杂。因此，原有的污水处理规模、能力和深度已不能满足现有环境容量接受污染物的要求，迫切需要扩大污水处理规模，更新设备，提高技术和工艺水平。 作为市政设施建设的重要组成部分，城市污水处理基础设施的投资和建设也可以直接产生对资金、材料、设备和劳动力市场的需求，从而解决一些人的就业问题。面对2008年全球金融危机，国务院提出了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，其中第五项直接提出了“加快城市污水和垃圾处理设施建设，防治重点流域水污染”和“支持重点节能减排工程建设”。污水处理行业作为未来中国经济的增长点之一，在刺激内需的计划推动下，呈现出强劲的发展势头。 中国经济的宏观发展战略是以投资拉动消费，即“短期投资和长期消费”。这项政策在污水处理基础设施建设行业实施时，对污水处理行业的市场化和效益化提出了要求。污水处理设施建设和运营的市场化运作和污水处理费的增加是刺激该行业长期消费的有效和必要手段，是实现扩大内需战略根本目标的要求，也是中国污水处理行业实现市场化转型的重要机遇。 分析表明，投资需求仍然很大 通过对“十一五”和“十二五”期间城市污水处理基础设施建设投资需求的分析，以及“十二五”期间农村和小城镇污水处理设施建设投资需求的分析，可以看出我国污水处理基础设施行业仍有较大的投资需求。 “十一五”期间城市污水处理设施建设投资需求分析 根据我国“十一五”期间污水处理设施建设目标，通过建立污水排放增长模型和污水处理设施建设投资需求模型，对“十一五”期间城市污水处理设施建设投资需求进行了估算。 “十一五”期间，我国污水处理设施建设投资约为3300亿元。研究表明，如果保持2002年至2006年的投资水平，预计将出现1800亿元的资金缺口。 “十一五”期间，城市污水设施建设投资需求在城市地域、经济水平和人口规模等因素上具有明显的分布特征，主要包括:西部城市污水设施建设投资需求造成的地方财政负担普遍高于东部和中部城市，经济落后城市高于发达城市，人口少的城市高于人口多的城市。特别的现象是，东部经济欠发达城市的污水设施建设压力很大；发达小城市污水设施建设的负担目前和未来都很小；不发达的小城市有很大的资本需求负担；在特大城市及以上，无论经济水平如何，污水处理设施建设的负担一般都很小。总的来说，中西部欠发达中小城市是当地污水设施建设财政负担的高压点。 在污水设施建设中，管网的资金需求远大于污水处理厂，地级市及地级以上城市的管网建设存在诸多历史债务。东部城市的管网建设相对较好，西部城市空市的管网设施较多；经济发达的城市不仅管网匹配差，而且对新管网的需求也很大。空白色小城市设施建设相对较大，大城市及以上城市管网配套设施较差；这给管网建设带来了巨大的压力。 资金缺口的分布有明显的规律。不同地区城市的资本差距机会差异不大，东部的可能性较低，中部的可能性较高；经济越落后，人口越少，城市的资本差距就越大。人均国内生产总值在23000元以下的小城市和人均国内生产总值在10000元至15000元之间的大城市差距更大。从资本缺口的区域分布来看，东部城市的资本缺口平均值远大于中西部地区；缺口超过10亿元的东部城市主要分布在广东和东北沿海地区。经济越发达，资金缺口就越大。随着人口数量的增加，资金缺口迅速扩大。就资金缺口造成的财政负担而言，西部地区远远大于东部和中部地区，西部地区的区域约束效应大于经济水平。经济越落后，资金缺口负担越大；在市辖区人均国内生产总值低于18000元的情况下，经济约束大于区域约束。人口规模越大，差距负担越小。市辖区人均国内生产总值为23000元~ 25000元，是一个明显的隔离区。如果超过这个水平，资金缺口的可能性就更小。如果有资金缺口，负担会小一些，但资金缺口的数额会大一些。 广东省和我国重点水污染控制流域是污水设施建设资金缺口的主要贡献地区，其中广东省最为严重，其次是辽河和松花江流域。 对城市类型及其应注意的区域、经济和人口规模属性的分析表明，资本缺口大、资本缺口造成的财政负担大的城市主要包括人均gdp在10000～18000元的东部城市、人均gdp在18000～23000元的西部城市、人均GDP在23000～30000元的中部城市、人均GDP在10000～15000元的大城市和特大城市只有资金缺口较大的城市主要是东部中小城市和西部人均gdp在1.8万元以下的市辖区城市，典型地区是三峡库区、上游受灾地区和巢湖流域；只有资本缺口较大的城市主要是东部大城市和人均gdp超过3万元的特大城市，典型区域是南水北调东线沿线。 “十二五”期间城市污水处理基础设施建设投资需求分析 根据“十一五”期间污水基础设施建设规划要求和“十一五”期间污水处理基础设施建设情况，在建立污水增长模型和污水处理设施建设投资模型的基础上，运用情景分析法对“十二五”期间城市污水处理基础设施建设投资需求进行预测。 研究预测，“十二五”末城市污水处理设施日处理能力将达到1.20131亿立方米，其中地级市日处理能力为1.03258亿立方米，县级市日处理能力为1687.3万立方米；当县域目标处理率定为40%时，将达到2102.11万立方米/日。在各省(市、自治区)实现“十一五”目标的前提下，“十二五”期间城镇新增污水处理能力为2832.26万立方米/日，其中地级市、县级市、县级镇分别占新增设施处理能力的46.5%、17.0%和36.5%。“十二五”期间，城市污水处理设施建设资金分别为263.43亿元、96.28亿元、282.20亿元、773.21亿元、168.38亿元和31.64亿元。 研究表明，“十二五”期间城市污水处理设施布局如下: 1.“十二五”期间，污水处理设施建设的重点仍在城市地区，城市污水处理设施建设总量(新建和改建总量)占全国建设总量的3/4；城市新设施的处理能力占中国新设施的65%。然而，从区域来看，中国中西部县域城镇新设施处理能力的比例高于东部县域城镇。 2.从城市角度看，东部地区仍是“十二五”期间城市污水处理设施建设的重点地区，东部地区新增处理设施处理能力占全国新增处理设施处理能力的80%；其中，广东、江苏、浙江和山东省新建设施的加工能力占全国新建设施加工能力的74.38%。就各省相对建设能力而言，“十二五”期间，西部地区青海省和云南省、东部地区浙江省和海南省新增城市污水处理设施占全省现有设施的比重较大，设施建设压力较大。 3.就城市而言，地市级城市是“十二五”期间城市新增污水处理设施处理能力的关注焦点。地级城市新增污水处理设施的处理能力是县级城市的2.74倍。就各省而言，“十二五”期间县级市新增污水处理设施的处理能力占江苏、山东、浙江等省新增设施处理能力的比重较大。县级城市新建污水处理设施的处理能力分别占全省总处理能力的52%、51%和32%。 4.从县城来看，县城新建污水处理设施在东、中、西部地区分布均匀，东、中、西部地区新建污水处理设施分别占全国总量的40%、33%和27%。其中，江西省和广东省各县新增污水处理设施能力超过100万立方米/日。 研究表明，“十二五”期间城市污水处理设施建设资金需求呈现以下区域分布特征: 1.“十二五”期间，城市污水处理设施建设总资金需求为1539.69亿元。其中，地级市需要的资金最多，占总资金需求的一半以上；最大数量的资本被管网占用，这是建造新工厂和重建设施所需资金的总和。资金需求比例如下:市县之间的资金需求比例为2: 1，地级市与县级市之间的资金总需求比例约为3: 1，新建污水处理厂、管网和污水处理设施改造的资金需求比例为3: 4: 1。 2.从地区来看，东南地区的资本需求最大，达794.1亿元，占全国资本需求总量的一半以上。在除西南地区以外的其他地区，环渤海、华中、东北和西北地区的资本需求不足200亿元。其中，东北地区资本需求最少，仅占总资本需求的4%左右。 “十二五”期间农村和小城镇污水处理设施建设投资需求分析 目前，我国尚未制定农村和小城镇地区污水处理设施的建设规划。然而，随着对农村和小城镇地区环境问题的日益重视，这一问题有望在“十二五”期间得到解决。有鉴于此，在综合分析我国农村和小城镇水污染控制现状的基础上，结合农村和小城镇现有污水处理设施建设情况，通过情景分析预测了“十二五”期间农村和小城镇污水处理基础设施建设的投资需求。 研究表明，如果规划乡镇污水处理率提高20%，农场和村庄提高10%，各省(市、自治区)总投资将达到298.2亿元。如果计划乡镇污水处理率提高15%，农村污水处理率提高5%，各省(市、自治区)总投资将达到171.7亿元。 对比分析表明，北京、天津、上海和江苏的污水处理投资压力较小；山东省和山西省的投资压力相当，人均用水量低于全国平均水平，大大减轻了当地的污水处理压力。浙江省各级行政区域居民平均生活用水量远高于其他省份(尤其是人口比例较大的农村地区)，但由于其良好的财务状况，其建设投资压力并不大。 投资压力较大的省份如下:海南省人均用水量高，地方财政投资能力弱，投资压力较大。青海省人均用水量接近全国平均水平，投资压力较大的主要原因是地方财力不足；四川省、贵州省和广西壮族自治区也存在类似情况。 从区域来看，东部农村和小城镇污水处理投资压力较小，而西部投资压力分布趋势明显。东部的上海和江苏的金融压力最小；然而，西部的宁夏、云南、贵州、四川和广西的资金压力非常突出，中国小城镇和农村污水处理投资压力的分布趋势是西部强东部弱。 进入新的发展阶段，投资需求依然强劲 我国农村和小城镇污水处理设施建设刚刚起步，管网、污泥处理处置等配套设施建设投资需求巨大。然而，目前污水处理项目的资金需求存在着资金需求量大、资金使用成本低等问题，对现有的融资方式提出了挑战。 经过20多年的投资和建设，我国污水处理设施建设行业进入了一个新的发展阶段，这一阶段的主要特点包括: 污水处理设施建设正处于持续快速增长时期，行业发展前景广阔 在严峻的环境形势下，建设污水处理设施作为改善水环境质量的重要手段需求巨大；十一五期间cod减排政策的认真实施，使得污水处理设施的建设不仅具有环保意义，而且关系到各级政府官员的政治命运；此外，在新一轮投资热潮中，污水处理设施建设不仅是“拉动内需”的重要投资领域，也是确保环境质量和“促进经济又好又快发展”的重要环节。在上述因素的推动下，中国污水处理设施建设正处于快速增长期，并将在未来几年继续保持这一增长势头。此外，污水处理设施的快速发展也给行业内各类企业带来了难得的发展机遇，投资机会不断增加，规模不断扩大，行业内行业整合加快，行业发展前景广阔。 全国平均污水处理率有了很大提高，但地区之间仍存在较大差异 据统计，截至2008年上半年，中国已建成污水处理厂1400多座，污水处理能力近8000万吨/日，污水处理率约为62%。中国城市平均污水处理率增长迅速，但各地区污水处理率差异很大。例如，截至2007年底，江苏、山东、北京、重庆、上海等省(市)的城市污水处理率较高，均超过70%；然而，青海、吉林、贵州、湖南、广西等省(区)的城市污水处理率不到50%。从城市层面看，郑州、海口、厦门等城市污水处理率超过80%，提前完成了“十一五”规划，而南宁、贵阳、哈尔滨、兰州、宁波等重点城市污水处理厂集中处理率不足40%。污水处理设施的建设进度与地区间经济发展水平的差异导致污水处理设施的投资压力在地区间存在显著差异。 农村和小城镇污水处理设施建设刚刚起步 十年来，我国城市污水处理设施建设取得了显著成就。相比之下，农村和小城镇的污水处理设施建设才刚刚开始。 由于受经济条件、技术水平、管理模式等因素的制约，直到“十一五”前，我国水污染控制工作主要集中在城市生活污水和工业废水的处理上，而小城镇和农村地区的污水处理过程非常缓慢。截至2007年底，全国不到四分之一的县建有污水处理厂，生活污水处理率不到25%。 根据现有数据，2007年前后，县域污水处理能力和污水管道建设同比增速高于城市污水基础设施建设。可以认为，我国县域污水处理基础设施建设已经起步。但是，由于现有基础落后，历史债务多，目前县域污水处理能力仍然很弱。 就污水管道建设而言，目前9.3亿人口的农村污水管道建设仅10万公里，约为城市的1/3。考虑到农村地区人口密度和污水管道直径的差异，可以判断我国农村地区的污水管道建设非常薄弱。污水管道建设的落后进一步降低了我国农村地区建设污水集中处理设施的可行性，凸显了推广分散处理的必要性。 大型污水处理设施建设初步完成，中小型污水处理设施成为主流 20世纪80年代和90年代，中国一些大城市建设了一批规模在10万至50万吨的大型污水处理厂，主要分布在北京、天津等大城市；随着第一批污水处理设施的建成，21世纪初以来，新建10万吨以上污水处理厂的数量逐渐减少。据统计，截至2008年上半年，在已建成的污水处理厂中，5万吨以下的污水处理厂约占全国总量的65%，2万吨以下的污水处理厂约占25%；目前，拟建污水处理厂规模在2万吨/日以下的占32%，规模在2万~ 5万吨/日的占45%。可见，5万吨/日以下的中小型污水处理设施已成为主流。 管网、污泥处理处置等配套设施建设投资需求巨大 根据“十一五”规划，配套管网建设的投资需求远远高于污水处理厂，现有污水处理厂、现有污水处理厂和新建污水处理厂的配套管网投资已超过2000亿元。但是，地方政府对配套管网建设的投资与投资需求存在较大差距，使得管网配套设施建设滞后，导致大量已建污水处理厂成为“晒太阳”项目，实际污水处理能力远远低于设计水平。此外，污泥处理和处置的问题通常还没有解决。任何污水处理过程都会产生一定量的污泥。污泥通常富含大量有毒有害物质。如果不能得到有效的处理和处置，它将成为新的污染源，造成严重的危害。随着污水处理能力的不断增长，产生的污泥量也在逐年增加。据统计，截至2008年上半年，中国的污水处理能力已达到近8000万吨/天，因此，据估计，中国约6万吨湿污泥，水含量为80%。受知识、资金、技术和政策等因素的影响，我国污泥处理处置现状并不理想。许多地方单纯追求更高的污水处理率，污泥处理处置单元被简化甚至被忽视，导致二次污染问题逐渐出现。根据“十一五”规划要求，我国污泥处理处置投资需求为473亿元。与污水处理厂和管网设施的建设相比，虽然资金需求较小，但投资意义重大。 水污染控制的区域化和流域化促成了污水处理项目集中建设投资模式的出现 水环境问题具有区域化和流域化的特征，即局部地区水环境质量的改善不能解决整个水污染问题，流域或区域水污染的综合治理为改善水环境质量提供了系统的解决方案。水污染控制的这一特点促成了污水处理工程集中建设模式的出现。此外，由于国家cod减排目标的评估采用省、市、区三级评估方法，减排压力集中在省级政府。省政府有权推动全省污水处理基础设施建设，确保全省cod减排目标的实现，这也是污水项目捆绑建设模式应用的主要推动力。在实践中，亚行多次在流域内推广水污染控制项目捆绑贷款方式，也为污水处理项目集中建设投资提供了实践经验。 目前，我国污水处理设施建设资金需求特点显著，对现有融资方式提出了挑战 我国污水处理设施建设的现状决定了污水处理项目的资金需求具有资金需求量大、资金使用成本低的特点。各地区污水处理设施建设现状差异较大，部分地区特别是中西部省份仍有较大的建设资金需求；这些地区通常是经济欠发达地区，资金使用成本难以承受，急需低成本的长期资金。此外，仍在规划阶段的污水处理厂中，约有三分之一不到2万吨。此类污水处理设施难以实现规模经济，平均建设和处理成本较高，需要低成本资金来确保项目的可持续发展。 以上是项目本身的资金要求。从投资角度看，中西部地区投资环境相对较差，小型污水处理项目难以形成规模效应，运营成本高。这些因素使得以营利为目的的社会资本对中西部大部分城镇和小型污水处理设施的建设兴趣不大，进一步加剧了这些地区地方政府的投资压力。在当前形势下，解决这些问题对于进一步发展污水处理行业，实现行业所承载的诸多社会经济目标具有重要意义。同时，这些问题的解决也需要投资模式和金融产品的创新。 总之，未来几年中国污水处理设施建设将保持持续快速增长势头，投资需求强劲，中西部地区和小城镇面临更大的投资压力。中小型污水处理设施及管网、污泥处理处置等配套设施的建设将成为下一阶段污水处理行业的投资重点。污水处理工程集中建设模式仍有一定的市场。 作者:清华大学环境系环境管理与政策研究所