武进污水委托运营项目的足迹

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中国水网编者按:武进污水处理厂最近签署的委托项目引起了业界的关注。政府官员、行业专家和水务企业都对这个项目表示了兴趣，尽管他们的出发点不同。

"你能保证项目的长期稳定运行吗？"这个问题，以及类似的问题，正逐渐成为地方政府官员经常问的问题，而不是以前的“你能为这个项目的资产支付多少价格？”我很高兴看到武进地方政府官员对污水处理项目的运作进行了思考，考虑了今后监管的内容和手段，并设计了相应的制度。

委托运营作为污水处理项目市场化运作的一种方式，已经进入了业界人士的视野。以前也有具体的案例。例如，2007年底，创业环保在湖北省潜江市赢得了一个污水委托运营项目。然而，在当前宏观形势下，作为政府委托的最大的污水处理项目，武进项目受到了比以往更多的关注。

当然，武进经济发展程度相对较高，这是采用委托运营模式的内在优势，也是武进改革的前提条件，“按照‘成熟一个，收购一个’的原则，排水管理处将对已建成投产的污水处理项目进行登记”，并在2009年底前完成区域内污水处理设施的收购，逐步实行委托运营。长期以来，我国公用事业一直由政府监管下的国有企业或事业单位直接经营，并逐步朝着多元化投资、市场化运营和监管法制化的方向发展。政企分开、政事分开的格局正在形成:武进时事也是其表现之一；已经签署的三个项目可能只是一个前奏。

本文作者是武进区水利局副局长冯，他对武进污水委托运营工程的前因后果最有发言权。这次，他为中国水网写了一篇文章，向业界介绍武进的探索和实践，就像文章的题目“他山之石可以攻玉”一样，是对武进一路污水委托运营项目的回顾和总结。我希望他们的脚印会给我们带来启示。

他山之石可以攻玉
——污水处理厂委托运营管理模式的实践与探索

常州武进区水利局是顶峰

关键词:公用事业委托经营管理

为解决污水处理厂运行管理难等诸多问题，武进市创新管理理念，探索管理模式，积极探索并做出有益尝试，形成了适合武进市污水处理行业发展的市场化委托运营管理模式。本文论述了污水处理厂调试运行的过程和方法。

根据武进区2005年(2005-2020年)编制的城市污水规划，到“十一五”期末，武进区应建成15座污水处理厂、878公里污水收集网和54座污水泵站。截至2008年底，全区已建成并投入运行14座污水处理厂，其中一座同时在建，污水处理能力为23.2万吨/日，拥有41个污水泵站和610公里的污水收集主干网。在这15个污水处理厂中，由于投资主体不同，有政府融资建设、民间投资、托管运营、bot和tot五种管理模式。

鉴于武进污水处理工程投资建设主体和运行管理模式的多样化，污水处理工程管理难以到位，污水处理设施不能有效发挥正常功能，大部分已建污水处理设施的生产能力没有最大化，甚至有些设施闲置(这也是环太湖乡镇污水处理工程面临的普遍问题)。我们积极探索和寻求解决方案，即解决建设资金与现有污水处理设施正常运行的矛盾，进一步理顺城市污水处理项目的建设、运行和管理机制，确保污水处理设施正常运行。

首先，在借鉴的基础上，我们决心改革管理体制，扎实推进城乡污水一体化进程

面对创建生态区的目标和太湖水污染整治的严峻形势，如何升级现有污水处理厂，是否加快污水收集管网的建设，如何解决城市污水处理建设和管理中的突出问题，是政府面临的迫切问题。作为行业主管部门，我们花了大量时间认真调研周边城市的成功做法，借鉴武进市城乡供水一体化的成功经验，提出了全区污水处理“集中建设、集中处理、城乡一体化”的思路，得到了区委、区政府的支持。

1、相关政策的出台。2008年8月，区政府发布了《全区城市污水处理工程建设管理一体化实施意见》(武[2008]133号)，明确了全区城市污水处理工程建设管理一体化的原则、相关政策和实施进展，提出了科学规划、专业化建设、规范管理、高效运行的目标。

2.建立了行业管理和资产运营平台。设立了两个操作平台，即区排水管理处和江苏大禹水务有限公司。区排水管理处履行政府赋予的职能，实施城市排水设施的综合规划、建设和运营管理；大余自来水公司负责对乡镇污水处理设施的收购进行融资和补偿，不仅实现了专业化运营，而且在一定程度上减轻了乡镇财政的压力，实现了多赢。

3.收购乡镇污水处理设施。按照“成熟一个，收购一个”的原则，已建成投产的污水处理项目由排水管理处进行登记，验收合格后由江苏大禹治水有限公司负责收购。据估计，此次收购将投资约2亿元人民币。目前，邹区、李佳、横山桥、窑关、牛奔、横林的污水收集设施已经完成。政策到位，调动了乡镇政府的积极性，收购工作进展顺利。据估计，到2009年底，整个地区的城市污水处理设施的收购可以基本完成。

二是大胆探索创新理念下的运行模式，实现城乡污水综合可持续发展

污水处理厂收购完成后，解决运营主体和选择运营模式是另一个难题。通过“走出去，请进来”，市场调研，借鉴兄弟县(区)的成功经验和先进做法，专项调研，决定采用委托经营模式。通过公开招标，选择了市区、吴楠区和邹区三个建设规范、运行良好的污水处理厂(总规模13万吨/日)进行招商。单一委托运营模式已经有很多成功的案例，但在中国，将几家污水处理厂捆绑委托给一家水务公司运营还是第一次。

我们的具体做法如下:

1.选择一家咨询机构。通过公开招标，我们选择了一个有经验的、操作规范的咨询机构和专业的代理机构。

2、全社会公开招标。采用公开招标方式，并在“中国水网”上发布招标公告。总共有16家自来水公司注册了。

3.进行资格预审。鉴于注册水务公司数量众多，为了从众多注册水务公司中择优，根据武进市污水处理行业的实际发展情况，结合所选的三家污水处理厂的运行情况，我们对16家注册水务公司的业绩、能力、财务实力和法律进行了严格审查，确保入围企业有利于武进市污水处理行业的可持续发展。经过资格预审，在16家注册企业中，我们只邀请了8家知名水务公司购买招标文件。

4.认真研究确定项目投资的主要边界条件，合理配置项目风险。项目合同明确了双方在设施移交、运营服务、费用支付等方面的责任。，并规定了半年度考核机制、水价调整公式、提前终止补偿机制、违约赔偿金、不可抗力情况的处理，使合同文本细致、完整、严格，使监管制度宽松、严格、具有可操作性。

5.公开调查。提供工程建设资料，包括项目环境影响评价报告、城市污水处理厂34个月的生产运行数据和设备清单，以便投标人充分开展尽职调查，掌握第一手资料。

6.聘请省内知名专家对标书进行评审，并对运营计划、财务计划、人事计划和法律计划(运营计划评审规则中有多达35个子项目)进行评审和检查。在审查过程中，特别注意投标人对现有工艺参数的检查，以及为确保城市工厂废水ss达到一级A标准而采取的措施的可靠性，以便最好的运营商有机会获胜。

7.在“中国水网”上公布中标人名单，接受投标人和水市场的监督。

8.认真准备标书澄清和谈判。设备重置是委托运营项目的核心。我们已多次向投标方澄清和确认，避免因项目公司对设备的粗心使用和维护而导致水务局频繁购买设备；当进水水质超标时，应区分超标的程度和持续时间，是否为有毒有害物质等。，并明确各自的职责。经过两轮谈判，项目合同及相关事宜最终达成一致。

9.首次签署和正式签署。3月24日，武进区水务局与深圳市大同水务有限公司草签了项目合同..4月8日，大同公司在武进成立了项目公司——常州大同水务有限公司。4月12日，武进区政府举行了签约仪式，得到了建设部和江苏省建设厅有关领导的高度肯定，指出武进的做法坚持了引入市场机制推进改革的正确方向，探索了城乡一体化集约化污水管理的正确模式，提供了委托经营管理、招投标评标制度和规范化管理的创新模式，在全国具有指导意义。4月30日，双方移交了项目设施，项目公司正式接管了污水处理厂。

从11月6日咨询机构进入现场并发布公告到签署项目合同，大约用了5个月的时间。

三、污水处理厂采取委托经营管理的原因

污水处理厂的操作非常专业。传统模式是政府负责投资和建设，下属企业或机构负责管理。但是，也有很多缺点，如人员多，效率低。委托经营的实质是将企业的经营权和所有权分离，在政府拥有污水处理厂所有权的前提下，委托专业公司负责污水处理厂的运营和维护。委托经营是现代高端酒店普遍采用的一种管理模式，符合现代经济学的“委托代理”理论。

对于已建成的污水处理厂的运行，有两种模式可供选择，一种是转运-运行-转运(tot)模式，另一种是委托运行模式。为什么选择委托经营模式而不是tot模式？主要有四个原因:

首先，tot模式的核心是回收投资。水务tot资产转让有两种模式，一种是固定资产价格与水价竞争，另一种是固定水价与资产转让价格竞争。一般来说，大多数地方政府会选择后者，因为这种模式基本上会有溢价，收回的几亿元(溢价)将成为政府当年的财政收入，但世界上没有免费的午餐，投资者的几亿元投资取决于水量和水价。签订合同后，政府必须信守合同，因此能否在合同签订后及时足额地支付污水处理服务费，对污水管理部门来说是一个考验和折磨。

第二，委托运营模式通过公开招标选择运营商，可以降低运营成本。本次中标水价仅为0.385元/吨(含大修、甲类排放等条件)，政府支付的污水服务费低于以前的估算，也低于目前的运行成本。这一水价可能会给水市场带来一定的影响，节省下来的资金可以用于管网的扩建。污水处理厂投产后，更多的能源可以投入到接管企业的监管中。

第三，运行周期短。与tot和bot模式下20-30年的特许经营期相比，委托经营期仅为5年。五年后，将会有更灵活的选择。

第四，我们可以互相学习，提高专业管理水平。为了促进城乡污水一体化，我们加快了乡镇污水处理项目的收购。目前，我们已经完成了对邹区等城镇的收购，到2009年底，我们必须完成至少9个城镇的污水处理项目的收购。由于污水处理行业的特殊性和专业性，对工程师和技术人员的需求很高。如何使众多的污水处理设施尽可能地发挥社会效益，需要在专业化运营的基础上实施精细化管理。参与投标的水务公司在污水处理设施建设和运营管理方面具有良好的专业优势和丰富的运营经验。实现委托运营可以使我们的团队从繁重的设施运营管理中解脱出来，更好地规划和履行宏观管理和监督职能。同时，在相互合作和监督的过程中，我们团队的专业能力得到了提高。

第四，委托经营模式下的政府监管

自2003年中国水市场开放以来，政府工作的范围已经从过去的规划、建设、直接经营管理和监督转变为现在的规划和经营监督。政府监督有两种类型:基于现有法律法规的行政监督和基于项目合同的合同监督。鉴于现行水务管理法规建设滞后，执法主体是环保部门，水务部门按照工程合同进行监管十分重要。对于委托运营的污水处理项目，水务监管应重点解决两个问题。

首先，你关心什么？主要包括:污水处理服务质量(水质和污泥)、劳动保护和安全生产、设施完好率、设备更换、整改意见是否落实、公众义务履行情况等。

第二是如何管理它。主要方式有:排水检测机构定期抽样检测、在线监测数据传输至排水管理处、项目公司报告系统、半年度综合评估等。水务局每月支付项目公司应付污水处理服务费的95%，其余部分根据项目公司每年1月31日前和7月31日前的半年综合考核得分按比例支付。

项目公司半年度综合评估包括:报表、报告、设施完好率、仪器仪表定期检定、操作人员、化学家和特殊工种人员培训、证书、年度资格考试、劳动保护、安全生产、整改意见落实等相关工作。此外，项目公司的积极表现和对社会公共义务和责任的承诺(如接受对污水处理厂的参观、研究和交流等。)将增加其评估分数。

工程合同只是监督的基础。我们认为，只有水务部门具备监管责任感、监管手段和一定数量的高素质专业人才，才能有效实现对水市场的监管。今后，武进水务局将继续探索水资源监管。

V.武进项目运营经验

武进三家污水处理厂投产项目的成功运行，让我们深深感受到正确决策是前提，规范运作是关键，优质服务是保障。

1.选择适合武进实际的模式是项目成功运作的前提。借鉴市场化运作的经验和兄弟县市类似项目的实践，我们聘请专业咨询公司作为项目投资顾问，排水行业及相关专家组成技术咨询小组，避免与运营商信息和能力的不对称。我们严格按照规范的招标程序进行操作，制定了以下十个工作程序:招标公告和资格审查、资格预审结果公告和资格预审合格潜在投资者邀请投标、招标文件销售、标底现场调查和标底答疑(尽职调查)、开标、评标、评标结果审批、谈判、公示、合同签订等。按照这一程序，我们已经确定了工作进度，并有条不紊地进行着，以便完成和成功

2.标准化操作是关键。标准化操作不仅指操作程序，还需要在设定项目边界条件和分配风险时遵循行业规则。在编制招标文件的过程中，我们合理考虑了政府与项目公司之间的风险分配和双方权利义务的界定，按照行业惯例向项目公司承诺了保证水量，明确了由水务局负责污泥的运输和处置，并明确了仍在建设中的吴楠污水处理厂委托运营的合同责任从污水连续达标排放和正式进入开始。对于进水水质超标的问题，我们根据超标的程度和持续时间以及是否有毒有害进行了不同的处理。上述安排得到了运营商的普遍认可，购买招标文件的八家运营商中有七家在规定时间内提交了招标文件。

3.优质的服务和客观公正的运作是项目成功运行的保证。污水处理行业是公用事业市场化后的一个热点。为了真正引进具有实力和管理能力的专业运营商，我们在投标过程中力求尽可能提供优质服务。我们提供了三个厂的建设数据和城市污水厂34个月的生产运行数据，并向运营商开放调查，以确保每个潜在投标人的信息对称和投标信心。在招标工作的每一个环节，项目办都严格遵守接待行业和纪律，详细解答每一位投资者的咨询，并随时向投资者提供必要的信息，让所有的经营者充分了解武进的投资环境和政府的诚信。高质量的服务有助于运营商彻底了解招标文件，并产生高质量的招标文件。

同时，我们在经营中必须最大限度地做到公平、科学和客观。无论是资格预审、评标、评标专家的确定还是最终谈判，都是在区、局级纪检监察部门的全程监督下进行的，遵循客观、公平、保密的原则。中标候选人已在“中国水网”上公示10天，使所有投标人对评标结果充满信心，项目运行经得起检验。

水网注:运行维护合同是指拥有水设施所有权的政府部门通过签订委托运行合同，将水设施的运行维护工作移交给私人机构；私人机构负责设施的日常运营，但不承担资本投资和风险。通常，政府部门向私营机构支付服务费用和委托管理报酬。

委托运营模式适用于实体外围和责任边界，其运营和管理需要专业团队和经验丰富的水设施，如污水处理厂；政府不急于兑现对设施的投资，而是注重提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够的专业团队来处理。——张辽水利市场化运作的十种模式及其适用性