日本政府的水资源管理体制

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编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”的分析、建议背景文章中的《日本水资源管理的经验：体制和政策》。 中国水网消息，为了解决本国面临的水资源问题，满足经济发展和人民生活水平提高而带来的用水需求，日本政府建立了一套具有自身特色的管理体制。几十年的实践证明，这套体制总体上运行良好，对于有效地管理日本的水资源发挥了重要作用。具体介绍如下： （一）政府在水资源管理中的主要作用 在日本的水资源管理中，政府的作用主要表现在三个方面：其一，制定和实施水资源开发和环境保护的政策和总体规划；其二，对水务事业单位和设施进行监管并负责其运营、维护和管理；其三，为水资源管理提供财政支持。其中，日本中央政府在第一和第三两个方面的作用尤其值得关注。 1．制定水资源开发和环境保护的总体规划 这是中央政府在水资源管理方面履行的最基本也是最重要的职能，集中体现为两个综合性的规划，即《国家水资源综合规划》和《环境基本规划》。 《国家水资源综合规划》即广为人知的《水规划》，是由国土交通省根据《国家发展综合规划》起草拟定的，后者在《国土综合开发法案》中做了明确规定，并得到首相内阁的批准。《国家水资源综合规划》是一个多年规划，阐述了与水资源开发、保护和利用有关的中长期规划问题，同时预测了全国长期的水需求。《国家水资源综合规划》是日本全国水资源开发的基本计划，为水坝和水利系统的开发建设提供了依据。国土交通省依据该规划制定更详细的年度发展计划和相关的预算。最新的《水规划》，即《水规划21》，更强调对现有水资源的高效利用，而不是新的水资源的开发，因为近期日本的总需水量基本保持稳定甚至有小幅下降，已经开发建设的设施足以确保供水的稳定。 1994 年12 月，日本内阁根据《环境基本法》批准了《环境基本规划》。该规划阐明了与水质和水量（包括水资源保护）有关的长期、综合性的环境政策。《环境基本规划》提出了四个长期目标：建立有利于促进良性物质循环的社会经济系统；人与自然的和谐共处；社会所有部门共同参与环境管理；增进国际交流和合作。 除制定上述规划外，日本政府还制定了一系列与水有关的环境质量标准。其中包括：对公用水和地下水做出了统一的质量规定；针对包括河流、海洋和沿海地区、湖泊等在内的每种水体制定了不同的环境质量标准。目前，针对26 种与人类健康有关的物质，包括镉和总氰化物，制定了环境质量标准。1997 年3 月，日本出台了关于地下水水质的环境标准。此外，有22 种其他物质被确定为需要进一步观察的“监控物质”。此外，为了保护生活环境，还出台了有关生化需氧量（bod）、化学需氧量（cod）、溶解氧（do）的环境质量标准；为了防止富营养化，还针对湖泊/水库、海洋/沿海区中的氮和磷水平，制定了环境质量标准。 2．为水资源管理提供财政支持 日本政府，特别是中央政府每年在水资源管理方面投入大量资金，为水资源的开发建设、利用和保护提供有力的财政支持。在2005 财政年度，日本中央政府与水相关的预算达21168.94 亿日元，大约占国家公共工程总预算（83259.98 亿日元）的四分之一，是国家预算总额的10％。中央政府在水资源方面投入的财政资金主要有两种支出形式：一是直接投资于水资源开发和保护项目的建设、运营、维护和管理；二是通过转移支付为地方政府和公有水务企业提供补贴，使之在将生活用水、污水排放收费维持在较低的水平的情况下，能够支付有关设施建设、运营、维护和管理的成本。这种补贴的最终受益人实际上是水的终端用户。 从其用途看，政府的财政资金主要用于两个方面：其一，新的水资源开发和保护设施的建设；其二，现有设施的运营、维护和管理。 新设施建设 中央政府提供的资金主要用于新的水资源开发和保护设施的建设。在大多数情况下，中央政府以补贴的形式直接支付一半以上的建设费用2。当然，具体承担比例会因所建设施的用途而异。中央预算资金支持的最主要项目是防洪设施和污水处理系统的建设。目前，大约40%与水有关的中央政府预算被用于防洪设施，比如建设水坝、供水系统以及相关设施。防洪设施建设项目的经费，70%由中央政府承担，30%由地方政府支付。 由于2005 年日本能够享用污水排放系统的人口比例在发达国家中最低，仅为66.7％，因此，加强污水处理系统建设是日本当前的一项重要政策目标。与水相关的中央政府预算中，大约35%被用于污水处理系统建设。新的污水处理设施建设费用的50%到55%由中央政府承担，地方政府承担45%或40.5%，其余4.5%到5%则由受益人支付。 农业用水设施建设经费都是由政府承担的，其中，中央和地方政府分别承担三分之二和三分之一。对于工业用水和生活用水设施建设的费用，政府直接承担的比例则较低。 有关不同设施建设经费的来源比例，请见图1。 为支付上述新设施建设的成本，中央政府的资金来源于国税的收入和发行国家公债。地方政府的资金除来自地方税收之外，还有一部分依靠中央政府的低息贷款以及发行市政债券。就是说，中央政府除直接承担相应比例的成本之外，还通过提供低息贷款、购买市政债券等方式，帮助地方政府支付它们分摊的成本。由于建设费用太高，地方水务经营企业往往没有足够的资金来支付这些成本，它们必须依靠财政投资和政府贷款。这些贷款由所建设施竣工之后运营所得的收入来偿还，贷款的期限和进度取决于该设施的折旧情况，通常都在10 年以上。 现有设施运营、维护和管理 对于现有设施的运营、维护和管理，政府的财政支持集中于两类设施，一是防洪设施，二是农业用水设施。对于防洪设施的运营、维护和管理费用，中央政府和地方政府分别承担55%和45%；而对于农业用水设施的运营、维护和管理费用，中央政府承担55%，地方政府承担22.5%，其余22.5%由受益人（通过水务公司征收水费）支付。对于与污水处理、生活供水和工业用水有关的设施的运行、维护和管理费用，则由水费收入来承担。有关不同用途设施的运营、维护和管理费用的分摊情况，请见图2。

图1：新设施建设经费流程示意图

图2：现有设施运营、维护和管理经费流程示意图 （二）水资源管理的主要政府机构及其职责 在日本，对于水资源管理，中央政府和地方政府的职责有比较明确的分工：中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策、制定水资源开发和环境保护的总体规划，如水资源开发、供水系统管理、水质保护等方面的政策和规划；地方政府则在中央政府政策的框架下，负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理。到2003 财政年度末，日本的地方政府管理了1936 家较大的水务公司和8360 家规模较小的水务公司。因此，2003 年获得洁净水源的人口比例达到96.9％。地方政府机构还对公共用水的水质开展持续监控，对私营机构进行监督，以保证其废水排放达标。 在中央政府，有五个部门涉及水资源管理，它们是：国土交通省、环境省、厚生劳动省（其职能相当于我国的卫生部和劳动社会保障部）、经济产业省、农林水产省。五个部门之间既有分工又有合作，就是说，它们一方面分别承担着与各自领域相关的不同具体职能；另一方面，它们又通过省际联席会之类的形式相互合作，以制定与水资源相关的综合性政策（见图3）。五个部门承担的相应具体职责分别是： 国土交通省主要负责总体规划和水资源开发，具体包括：（1）制定综合性的水资源政策；（2）水资源开发、河流设施的维护与管理；（3）河水的利用与保护；（4）污水设施的建设和管理。此外，还要对负责水资源开发设施建设、运营、维护和管理的日本水资源机构进行监管。 环境省主要负责与水有关的环境管理，具体包括：（1）制定有关水资源保护的指导原则、政策和规划；（2）水污染检测；（3）地面下沉检测；（4）制定环境质量标准。
厚生劳动省主要负责与生活用水供给有关的事务，具体包括：（1）生活用水供给单位的监督；（2）对生活用水供给设施的规制。此外，还要对负责运营、维护和管理城市水务单位和设施的地方政府机构进行监管。 经济产业省主要负责与工业用水供给有关的事务，具体包括：（1）工业用水供给单位的监督；（2）对工业用水供给设施的规制。此外，与厚生省一样，还要对负责运营、维护和管理城市水务单位和设施的地方政府机构进行监管。 农林水产省主要负责与农业用水供给有关的事务，具体包括：（1）农业用水的规制；（2）为保护水资源而对森林进行保护。（中国水网）