财政部详解2000亿元地方政府债券

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3月17日，为实施积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院同意在地方发行2000亿元债券，由财政部发行，纳入省级预算管理。17日，财政部负责人就2009年财政部发行地方政府债券接受记者采访。

3年期债券的利率必须经过市场竞价

问:2009年地方政府债券是什么？

答:2009年地方政府债券是指2009年经国务院批准发行的，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，财政部代理发行和偿还本息及支付发行费用的可转让记账式债券。地方政府债券被命名为“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券”。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。

问:你为什么想在2009年发行地方政府债券？

答:妥善安排省级政府发行地方政府债券是应对国际金融危机、扩大内需、保持增长的重要举措。目前，美国次贷危机引发的国际金融危机尚未见底，对中国经济的负面影响日益加深。2009年将是中国经济发展非常困难的一年，财政收支紧张的局面十分突出。为了扩大内需，保持经济平稳较快发展，2009年实施了积极的财政政策，通过发行政府债券，大规模增加了政府公共投资。为了调动各方的积极性，明确中央和地方政府的职责，地方政府应相应安排配套资金，同时根据实际情况扩大同级政府投资。由于经济增长下降和实施结构性减税，今年地方财政收入的增长率将大幅下降。与此同时，农业、农村和民生支出面临巨大压力。中央投资配套资金和扩大同级政府投资所需资金难以用经常性收入安排，需要通过举债筹集。发行地方政府债券是地方政府筹集资金的一种相对标准的方式。

与前一轮地方借款不同，它没有违反预算法

问:为什么我们不继续使用将政府债券转移到其他地方的方法？

答:1998年至2004年实施积极财政政策时，中央政府代表地方政府借钱给地方政府，用于国家确定的项目建设。由于国债借出的地方是中央政府发行的债券，地方使用，中央赤字不列，因此，借出的资金不反映在中央预算或地方预算中，只列在经常项目中，不利于监管。同时，由于借款债务与资金使用主体脱节，权责不清，增加了中央政府的负担和风险。这次，在国务院批准的限额内，省政府报请同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会审批发行一定数量的地方政府债券，所筹集的资金纳入同级政府预算管理，有利于依法解决上述问题。

问:既然是地方政府债券，为什么要由中央政府发行，而不是由地方政府自己发行？

答:虽然近年来中国债券市场发展迅速，但地方政府债券的信用评级和发行渠道尚未建立，制定统一的地方政府债券管理体系框架尚需时日。因此，国务院决定，2009年地方政府债券将由财政部通过现行国债发行渠道发行。财政部发行地方政府债券有利于充分利用财政部多年积累的丰富经验、成熟技术和与投资者的良好关系；有利于降低地方政府融资成本，提高债券发行效率；有利于确保投资者按时还本付息，提高地方政府债券信用评级，充分保护投资者利益；有利于根据地方政府需求和债券市场情况协调发行节奏，促进债券市场稳定。

问:允许地方政府发行债券是否不符合预算法的相关规定？

答:《预算法》第二十八条规定:“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”根据这项规定，经国务院批准，地方政府可以发行地方政府债券。因此，在国务院批准的限额内，省政府应当提请同级人民代表大会或者同级人民代表大会常务委员会审查批准发行一定数量的符合有关法律法规的地方政府债券。

关注支持需求的因素。规模分布向中西部倾斜

问:2000亿元地方政府债券的规模如何分配？

答:由于地方政府扩大内需、保持增长的热情很高，申请发行债券的地方政府规模普遍较大。但是，由于2000亿元债券发行总规模的限制，有必要对分区域的规模进行合理的验证。为此，财政部根据国务院有关规定，在2000亿元总规模内，根据中央政府投资的地方公益性项目配套规模、地方项目建设资金需求和偿债能力等因素，按照公式法合理分配各地区债券规模。具体因素包括中央政府投资的地方公益性项目配套设施数量、综合财力、负债率、财政增长率、财政困难程度，其中关键因素是地方配套需求。这里需要说明的是，经国务院批准，财政部发行的债券规模只是一个控制指标。地方政府实际发行多少债券，安排使用哪些项目，需要由同级人民代表大会按照规定审批后确定。

问:与中西部地区相比，沿海地区未来保持增长的任务更重，偿债能力更强。为什么不向东部地区发行更多债券？

答:2009年发行地方政府债券主要是为了解决中央政府支持的新增公益性投资项目的地方政府配套资金问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目债务较大，中央公益性投资项目向中西部地区倾斜，中西部地区配套任务较重。考虑到中西部地区财力普遍较弱，配套资金筹集能力有限，如果中央政府小规模发行债券，配套会比较困难，不利于中央政府既定政策目标的顺利实现。因此，债券在不同地区的分布侧重于支持需求因素，相应地，债券在中西部地区的分布也相对较大。同时，中央政府在计算和确定不同地区的债券规模时，还考虑了综合财力、负债率和财力增长率等因素。从分配结果来看，东部大部分地区不仅可以满足实际的配套需求，还可以安排一些债券资金用于其他民生项目。

各类信用接近国债的投资者都可以购买国债

问:如何发行地方政府债券？

答:地方政府债券由财政部统一代理。按照记账式国债的发行方式，记账式国债由记账式国债承销团的甲类成员招标发行。当地财政部门指派观察员现场观察招标过程。成功的承销机构可以通过在市场上上市和在市场外签订分销合同进行分销。地方政府债券发行后，可以根据需要在全国银行间债券市场和证券交易所上市流通。

问:个人可以购买地方政府债券吗？安全性和预期好处是什么？

答:凡在中国证券登记结算有限责任公司开立债券账户、在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户的各类投资者(包括个人投资者)，均可在2009年购买地方政府债券。这次地方政府债券由财政部发行，本金和利息由财政部偿还，其信用实际上接近国债。同时，由于债券利率随市场变化，投资者可以根据自己的意愿选择投资组合。

问:当我在2009年获得地方政府债券的利息时，我应该缴纳所得税吗？

答:为方便地方政府债券的顺利发行，借鉴市场经济国家的通行做法，地方政府债券发行的税收优惠政策是按照国债税收优惠政策执行的。企业和个人2009年发行的地方政府债券的利息收入免征企业所得税和个人所得税。

严禁将用于经常性支出和修建建筑物、会堂的经费纳入预算统一管理

问:地方政府债券基金准备做什么？

答:国务院明确规定，地方政府债券资金主要用于中央支持的公益性建设项目和其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。严格控制用于通过市场导向行为融资的投资项目，不得用于经常性支出和建设项目。投资项目资金的使用范围主要包括:保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生、教育文化等社会基础设施、生态建设工程、震后恢复重建以及其他与民生相关的项目。为使上述规定更具可操作性，2009年财政部还出台了《地方政府债券基金项目安排管理办法》，进一步细化了债券基金的使用方向。

问:如何管理地方政府债券基金？

答:地方政府债券收入是地方政府收入的重要组成部分，应纳入统一预算管理，并接受同级人大的监督。为此，国务院明确规定，地方政府债券的收支实行预算管理，纳入各地区人民政府预算，并报同级人民代表大会审查批准；政府年度预算已经本级人民代表大会审议通过的，应当及时编制预算调整方案，报同级人民代表大会常务委员会审查批准。使用地方政府债券发行收入安排支出的部门和单位，应当将支出纳入部门预算和单位预算，并严格按照预算规定的用途使用。任何部门和单位不得截留、挤占和挪用。为加强管理，财政部专门研究制定了2009年地方政府债券基金预算管理办法，并进一步细化了预算管理的具体问题，如要求地方政府将地方政府债券收入和支出全部纳入省级预算管理，如果市、县政府使用债券收入，将转入省级财政，纳入市、县预算，并报同级人民代表大会审批。

问:如何加强对地方政府债券基金使用的监管？

答:财政部有关文件明确，要加强对地方政府债券收支的管理和监督，建立健全债务项目申报、审批、绩效评估和监督制度，提高资金管理的科学化、精细化水平；地方政府债券资金的使用应自觉接受纪检监察部门和审计部门的监督检查；违反规定弄虚作假，不按规定的使用范围使用资金，或者截留、挪用地方政府债券资金的，依照《财政违法行为处罚条例》追究责任。

财政部目前正在组织2009年地方政府债券的代理发行。同时，财政部及相关部门将及时跟踪、监督和检查地方政府债券资金的使用情况，最大限度地提高资金使用效率。

未能及时“偿还”将被全额扣压，相机将选择明年

问:如何确保地方政府有效履行偿债义务？

答:由于2009年是中国首次在全国范围内发行地方政府债券，为确保债券按时偿还，维护政府公信力，财政部于2009年代发地方政府债券本息。作为地方政府债券的债务人，国务院明确表示，各地区人民政府要统筹安排本地区的综合财力，切实承担起偿还地方政府债券本息的责任，严格按照有关规定及时向财政部缴纳地方政府债券本息、发行费等资金。未按时上交的，应按有关规定向财政部支付罚息。地方政府债券本金和利息、发行费、罚息等未按时上缴的资金，由财政部在办理年度中央和地方财政结算时全额扣缴。各地区人民政府在安排需要承担还款责任的项目时，应综合考虑市、县、部门和单位的偿债能力，控制债务违约风险；要筹集资金提前还本付息，督促市、县、部门和单位认真履行还款责任，积极落实还款资金来源。各市、县、负责还款的部门和单位应积极筹集资金，按时足额偿还债券本息。

问:如何通过发行地方政府债券来防范债务风险？地方政府债券明年会继续发行吗？

答:中央政府发行地方政府债券是应对国际金融危机、实施积极财政政策、保持经济平稳较快发展的一项特殊政策措施。从规范地方政府债务管理的角度来看，有必要研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算和债务审批在内的基本制度框架，以合理评估申请发债地区的偿债能力，控制债务风险。近年来，财政部始终重视防范和化解金融风险，致力于地方政府债务研究，积极采取措施促进金融和经济的可持续发展。下一阶段，我们将继续深入研究，逐步建立管理规范、运行高效、风险可控的地方政府债务管理体系和运行机制，促进经济社会平稳较快发展。至于明年是否继续发行地方政府债券，我们将根据宏观经济形势的变化等因素做出不公开的决定。

问:目前，中央机构发行地方政府债券的进展如何？

答:2009年国务院同意发行地方政府债券后，财政部抓紧组织债券发行和管理的具体工作，先后制定并发布了《关于做好2009年地方政府债券发行工作的通知》、《财政部2009年地方政府债券发行工作》、《2009年地方政府债券》、《地方政府债券预算管理办法》、《财政部2009年发行地方政府债券》等制度性文件，各项工作有序推进。到目前为止，财政部根据中央投资项目和地方项目建设的配套资金以及偿债能力等因素，认真审核了各地区的发债申请。经国务院审核批准后，已于2月中旬下发至地方政府。在批准的规模内，地方政府正在积极执行项目确定、预算调整和全国人民代表大会批准的程序。财政部将根据地方政府上报的债券发行计划和一期成熟发行的原则，尽快组织债券发行，及时为地方政府筹集资金，促进积极财政政策的有效实施。