一位美国律师对中国水污染跨省治理的建言

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“所有的政治都是地方政治”

我在中国已经住了两年半了。作为一名从事环境保护和土地使用法律业务多年的律师，作为一名曾经在环境事务中承担决策责任的前政府高级官员，我担心中国的主要河流和湖泊受到跨省水污染问题的困扰，中国的水资源供应在数量和质量上都遇到了巨大的威胁。

在美国，我们也在处理同样的问题——自《洁净水法案》颁布以来的35年多时间里，我们通过制定由一系列法律法规形成的制度框架，在联邦体制下解决了州际水污染问题。

本文旨在介绍美国在这一领域所走的道路，希望我们的经验和教训对中国的政策制定者有所帮助。

美国是一个有50个州的联邦州。像中国的每个省一样，美国的每个州都有自己固有的传统，在地理和资源方面有自己的优势和劣势，也有自己的需求和政治目标。正如美国现代史上最有见地的政治领袖几十年前指出的那样，“所有的政治都是地方政治。”

美国的大部分大河——康涅狄格、哈德森、俄亥俄、密苏里、密西西比、科罗拉多和哥伦比亚——都属于州际河流，它们的流域覆盖了20多个州。但更重要的是，我们意识到这些河流和湖泊——不管它们看起来多么当地——显然是中国共享地表水和地下水资源系统的一部分。从美国目前的法律角度来看，美国没有任何主要的水系统可以被排除在这一重要的国家水资源之外。

从历史上看，特别是在20世纪下半叶人们环保意识增强和《洁净水法》颁布之前，水资源的使用和处理完全被纳入每个州的法律管辖范围。这些州(尤其是水资源相对贫乏的西部各州)的水资源法经常体现鼓励用水的理念，尽管不同的地方有不同的原因，但美国东部和西部各州的水价还没有达到足以鼓励人们节约用水的水平。由水资源使用权引起的争端通过援引各国晦涩而神秘的水法理论来解决，而涉及共有水源污染的案件则通过普通法下的民事侵权诉讼来解决。这些案件的管辖权通常属于州法院，因为联邦法院只有在争端各方属于不同州的公民时才能行使管辖权。

在美国建国的头200年里，政府直接参与用水主要表现为地方和州政府采取措施确保饮用水安全，在城市地区发展卫生设施和排水系统，而联邦政府只参与基础设施建设，包括港口、运河和水坝。

美国的工业化进程改变了这一切。几十年来，工业化对环境的负面影响逐渐显现。20世纪60年代，雷切尔·卡森发表了《寂静的春天》(海洋生物学家卡森在四年后调查了使用化学杀虫剂造成的环境危害，并指出使用人类制造的毒药来增加农业产量是人类生态意识觉醒的标志——编者按)。卡霍卡河在克利夫兰一家大型钢铁企业附近流淌，已经发生了多起火灾。1969年，《时代》杂志形容这条河是“漏而不是流”，如果一个人掉进河里，“他不会淹死，而是腐烂了。”

美国的一些社区对此迅速做出反应:建立更先进的污水收集系统和垃圾处理设施，对工业垃圾采取更严格的控制措施，等等。然而，这一领域的工作也受到两个现实因素的干扰:经济和地区:一些企业威胁关闭工厂，搬到控制较松的城市，下游社区很快发现，他们采取的更严格和长期的保护措施最终可能不会有效，因为上游邻近地区(通常在其他州)不太愿意花费精力来控制其管辖范围内的污染源。

正是在这个时候，我成为了1967年美国环境法之父埃德蒙·马斯基参议员的立法事务助理，然后担任他的法律顾问。我相信马斯基参议员坚持的政治哲学是基于美国的一系列环境法律和法规；我相信马斯基参议员的一些主要观点可能会对今天的中国有所启发。

只有当普通人自愿并有机会参与立法和执法过程时，这套强有力的污染防治系统才能发挥作用

参议员埃德蒙·马斯基，美国环境法之父，来自我的家乡缅因州拉姆福德，它位于美国东北部。拉姆福德是一个小城市，以中国的标准来看，它甚至更微不足道。它位于安德罗斯的科金河边。当马斯基在第二次世界大战后回到缅因州时，新英格兰的几条主要河流，如佩诺斯科特河、肯尼贝克河、安德罗斯·科钦河、梅里马克河和康涅狄格河，都处于绝望的边缘，河流中充满了各种未经处理的有毒物质和废物。

Maski是一个环保主义者。他比大多数人更早意识到，排放到大气、地表和地下水中的环境污染物不会遵守人为划定的国家和国家之间的界限，并且知道以最科学的方式制定水和空气体质量标准的重要性。

马斯基是我们通常所说的“联邦主义者”。也就是说，他对联邦制度有坚定的信念，并认为“中央”政府的一些最重要的职能是保持州和地方政府的活力和生机。

最后，马斯基也是一个政治现实主义者，他很清楚大多数州政府追求经济发展的行动背后的强大动机。因此，他希望确保公民享有参与制定、实施和执行影响他们的法律法规的权利和机会。

基于这些政治理念的基本要素，马斯基参议员确立了美国环境立法的三大基石:(1)以先进的科学方法确定全国统一的水资源标准；确保中央政府能够在强大的联邦司法体系下执行统一的标准；和公民个人的监督作用，进一步推动统一标准的制定和实施。

继《清洁空气体法案》之后，推动《清洁水法案》已经成为参议员马斯基最重要的成就之一。马斯基应该确保在一个有效的管理和执法系统下，环境污染者无处藏身，并避免他们从一个州到另一个州逃避法律的行为。

联邦政府已确认其对所有“美国境内水域”的唯一管辖权，并明确表示留给各州的任何权力只是一种委托权力，如果任何州未能按照联邦政府的要求实施和执行法律，委托权力将被撤销。此外，联邦法院将有权审理涉及《洁净水法案》的案件。要求各州政府制定具体的、可衡量的排放限制许可标准，这些标准应符合联邦政府的指导方针和政策。严格、公开的数据向公众报告制度，以及对违规行为的实质性惩罚，在执行联邦政府的要求方面发挥了积极作用。联邦法院从国家的角度来看待这些问题，所以法院关心的是地区和全国的清洁和安全供水，而不太可能为了发展当地经济而偏袒当地利益。

联邦法院的管辖权对《洁净水法案》的成功具有重要意义。马斯基很清楚，法院越是本地化，就越有可能在本地进行权衡。然而，由于联邦法院有一个更为国家的视角，它们不仅会考虑当地的经济发展，而且会忽视整个地区或国家的利益。

最后，该法案体现了参议员马斯基的坚定信念，即只有普通人自愿并有机会参与立法和执法过程，这一强大的污染防治系统才能发挥作用。因此，《洁净水法》最具革命性的部分是其民事诉讼条款。事实上，马斯基在这方面的开创性工作并不复杂:当公民个人能够证明环境保护许可证的相关规定没有得到执行，即负责环境保护执法的机构没有履行其职责，如果法院被要求给这些公民个人的名字，那么他可以更有效地敦促这些机构履行其职责。通过这样一个简单的条款，关心自己环境条件、健康和子孙后代的公民将在一个有序的行政系统下采取他们所关心的范围内的行动。