环保部内部机构设置待调整

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4月7日上午，清明节后的第一天，工作人员一个接一个地进入环保部的东大门和南门。

与十天前相比，这里几乎没有什么变化，除了两个大门上的标志已经从一些褪了色的黄色旧“环保局”牌变成了白色的新“环保局”牌。

在国务院大部门体制改革中，环境保护部是一个特例:不加入任何外部机构和人员，即使职能要求变化不大，也必须迅速实现“内生转变”。

“这需要自我否定的勇气，突破现有行政体制的勇气，以及以弱胜强的需要。”环境保护部的一名工作人员告诉《中国商报》，“一句话，你需要大智慧。”

职能重叠的困难

“对于环保部未来的发展方向，我们只能等一等再看。”4月3日，当地环保局的一名官员告诉记者。他甚至用“兵有熊，窝有熊”来表达对环保部实力的期望。

虽然在国务院的这次机构改革中，环境保护部已经成为国务院的一个组成部门，它可以参与国家的重大决策。但是，与国家发改委等主要部门相比，还有一个现实没有改变，那就是环保部门仍然是一个薄弱的部门。

“我在环保部工作了将近两年，觉得环保工作很难。”当地环保部门的官员表示，其中一个原因是环保部门与其他部门的职能重叠太多，很多部门作为政府机构仍然是强势部门，环保局很难与这些部门协调。

目前，我国地方政府的环境保护职能普遍分散在发改委、环保、林业、水利、交通、土地等多个部门。主管部门之间的关系不清，环保部门的“统一监督管理”职能大部分被肢解和搁置。

另一个原因是当地环保部门的官员感到“哑巴吃黄连”——目前，环保部门的很大一部分精力不在他的职责范围内。

“我们的职责中没有这样的东西。”他用了一个比喻来建污水处理厂，这根本不是环保部门的责任，但现在环保部门要投入很多精力。又如，NDRC负责淘汰高能耗、高污染的落后工业和企业，但也涉及环保部门的大部分能源。

他告诉记者，在这种情况下，工作是协调的。首先，它取决于个人关系，其次，它取决于减排责任。这是用来鼓励其他政府部门与环境保护合作。"因此，在这次机构改革中，我们必须解决职能重叠的问题."

据了解，即使在环境保护部内部，也存在职能重叠的问题。例如，环境监察局和污染控制司之间有许多职能重叠。当地环保局的一位领导表示，环境保护部的成立并没有人们最初想象的那么大的环境保护架构，比如将林业、水利等部门的相关职能纳入环境保护部。在这种情况下，只有强调和突出环保部门现有的职能，才能保证环保工作的开展。
机构设置的概念

“在国务院机构改革方案中，要特别注意对环境保护部主要职责的说明。”国家环保总局原副局长王余庆指出，国务院对环境保护部提出了四项明确的职责:起草和组织实施环境保护规划、政策和标准；组织编制环境功能区划；监督管理环境污染防治工作；协调和解决重大环境问题。

“这四句话实际上是四个主要职责。从这里我们可以看到新成立的环境保护部的中心思想以及如何定位。”王余庆表示，这一次，功能区划被提到如此高的位置，环境保护部应在环境功能区划的基础上，考虑建设水利规划、土地规划、海洋规划和经济发展规划四大功能区划。

当然，环境保护部的主要职责是防止和控制污染。环境保护部副部长张立军表示，虽然“中央政府对实现主要污染物减排10%的目标充满信心”，“但任务仍然十分艰巨，形势十分严峻。”

原国家环保总局副局长王扬祖认为，环境监测是环保部门最大的团队。如何有效管理环境监测队伍，充分发挥环境监测队伍的科技支撑作用，是环境保护部成立后机构设置中必须考虑的问题。

另一个需要加强的职能是环境监测。“如果没有对这两个小组的监督和监督，环境保护部就像少了两只胳膊，根本无法工作。”环境保护部的一名工作人员说。

最近，环保部门的一些领导建议在环境保护部的机构设置中设立两个局:“环境监测局”和“环境执法局”，并相应制定和颁布环境监测条例和环境监测条例，将这两个部门的人员纳入公务员管理范畴。

然而，一些地方环保局担心环境监测和环境监督执法部门是否实行垂直管理。

“从地方角度来看，环境监测是地方局掌握环境状况的最基本部门，环境监测也是实施环境执法的重要手段。如果实行垂直管理，地方局可能难以开展工作。”当地环保局领导说。

目前，农村环境已经成为影响整体环境质量的重要因素。为此，有人建议在环境保护部设立“农村环境司”，地方环保局也应相应设立相应的机构，以避免环境保护工作中出现“重城市轻农村”的现象。

按照国务院机构改革的思路，成立环境保护部只是第一步。条件成熟后，林业、水利、海洋等与环境保护相关的功能有望纳入“大环境保护”体系。知情人士还透露，在环境保护部的机构设置中，可能有未来大规模系统的空间。

国家行政学院经济学教学与研究教授张占斌认为，中央政府的环境保护职能应主要定位在国家和民生利益层面，必须提高环境保护机构对国民经济和社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和整体协调能力。“从国外的经验来看，环保部门的职能越强，其环保效果就越明显。”

没有一个“部门”到位

环境问题涉及许多部门的行政领域，很难协调职责、权利和责任。这在当地政府中尤其明显。绿色和平项目主任陆思成表示:“要真正管理好中国的环境，环境保护部一旦成立，不仅需要扩大管理范围，将环境指标纳入地方官员的考核体系，还需要启动环保系统内部改革，探索地方环保部门实行垂直管理的可能性，消除地方环保障碍。”

今年5月1日，《环境信息公开办法(试行)》将正式实施。陆思成呼吁，如果要改善中国严重的环境问题，政府还需要加强环境信息公开和公众参与的平台，给予人民权利和法律保护，鼓励他们更积极地参与环境保护，监督污染企业和执法。

"环境保护部的成立是一个非常积极的信号."气候组织大中华区主任吴昌华认为，环境保护部将在未来发挥越来越重要的作用，尤其是在与其他部门的协调过程中。

然而，北京大学环境科学与工程学院副院长张士球教授认为，成立环境保护部并不能解决所有的根本问题。“我们希望环境保护部将成为一个超部门的决策机构，同时，它将能够不断加强其自身的监管和执法能力。但这一切都有赖于整个社会法制环境的建设。”根据张士球的分析，就未来的环境保护部而言，除了提高监管能力之外，还有一个重要的任务就是从行政管理向公共管理转变。

“许多解决问题的方法可能是出于好的目的，但它们不能得到好的结果。”张士球认为，如果仅仅升级一个部门，并不能解决所有的问题。问题的关键在于新成立的环境保护部能否真正克服前环境保护总局无法克服的根本矛盾。