以财政制度创新推动水环境治理

本篇文章3862字，读完约10分钟

指示性摘要

水污染是当前环境污染的突出问题，水环境综合治理是当前环境保护的重点领域。加快金融体制创新，促进水环境综合治理科学体系和长效机制的形成，是当前金融工作的重要任务之一。中央政府将深入贯彻落实科学发展观，把水环境综合治理的财政政策放在更加突出的位置，加快建立和完善爱护环境的约束和激励机制，形成经济发展和环境保护双赢的体制机制。

节约资源和保护环境关系到经济社会的可持续发展，关系到人民的切身利益，关系到中华民族的生存和发展。党的十七大报告指出，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律政策，加快形成可持续发展的体制机制。最近召开的中央经济工作会议再次强调了这一点。这是党中央从战略高度对中国能源资源节约和环境保护做出的总体规划，需要从包括财政政策在内的各个方面加以落实。

推进发展观的转变是当前环境保护财政政策的首要任务

在我国加快工业化和城市化发展的特殊阶段，要推进污染减排，改善环境质量，实现又好又快发展，必须转变发展观念，按照科学发展观的要求实现四个突破:

一是突破排污压力不断加大的约束，实现“十一五”规划确定的减少水污染物排放总量的目标。当前，中国工业化和城市化进程加快，在经济全球化的国际分工体系下，制造业正在向中国转移，客观上必然导致污染排放总量的增加。在这种背景下，发展经济必须坚持节约资源和保护环境，把推进现代化和建设生态文明有机结合起来，把建设资源节约型和环境友好型社会放在工业化和现代化发展战略的突出位置，努力建立新的机制，实现减少污染的目标。

二是突破行政分散管理体制对建立规范化、数字化、系统化环境监管体系的制约。目前，水环境保护主要实行区域管理、区域管理和水系统管理，客观上必然导致决策的分散化。必须加强宏观管理，实现监测的数字化、规范化和统一化。

第三，突破价格上涨压力对环境成本内部化的约束。目前，环境价值观尚未深入人心，尚未上升到法律和制度层面。许多企业在生产中不承担环境治理成本，而是将污染治理的责任推给政府和社会，企业环境污染成本外化现象普遍存在。通过财政政策和其他措施将环境污染成本内部化是世界上的一种普遍做法，也是促进减少污染的一项基本措施。有必要灵活运用政策措施，防止企业转嫁成本，借机提价，加大涨价压力。

四是突破微观经济主体利益取向对政府宏观调控目标实现的制约。政府通过宏观调控实现发展方式转变，推进节能减排。这些战略目标并不完全符合微观经济实体的短期利益。完善财税政策，协调政府宏观调控目标和企业追求利润目标。

推进污染控制机制创新是水环境综合治理财政政策的重要职责

中央政府一贯高度重视水污染防治，对“三河三湖”等重点流域的水污染防治给予了重点财政和政策支持。在投资方面，我们不断加大污水处理设施建设、水环境监测与执法、三河三湖等重点流域面源污染防治等方面的资金投入，采取一系列措施引导和督促地方财政和社会资金加大投入，在推动污染治理资金多元化投资机制形成方面迈出了重要步伐。在收费政策方面，通过完善排污费和污水处理费政策，经济手段对企业的约束作用将进一步加强。同时，通过一系列税收优惠政策，鼓励企业保护环境，促进形成企业自觉爱护环境的激励机制。但到目前为止，“三河三湖”等重点流域的水质没有得到根本改善。事实证明，资本投资只是一个基本条件，关键是促进制度创新。财政政策应着眼于建立水污染防治的新机制。

推动污染控制理念的创新。在过去10年中，我们在水环境管理中控制了重污染点源和轻环境容量管理，包括“三河三湖”等重点流域；审批重污染治理项目，轻基础改造工作；强调行政手段的外部治理，忽视市场机制的内部约束。实践证明，这种传统的治污理念已不能适应“三河三湖”等重点流域水污染防治的严峻形势。因此，有必要将上述传统的污染控制思路调整为以环境容量和水质管理为重点的总量控制思路，将总量减排任务与水质挂钩，综合运用支出、补贴、税费等多种手段，建立以市场为导向的污染控制长效机制。

推进责任机制创新。关键是处理好中央与地方、政府与市场的关系，分清各自的责任，解决好激励与压力的问题。中央政府主要从资金和政策上给予引导，加强协调，花钱买机制，但核心是落实地方政府和企业的责任。对于工业污水的处理，企业是主要责任者，必须达到排放标准，或者企业可以自建工厂进行处理，或者交由其他专业单位进行集中处理；对于城市生活污水处理，地方政府是主要责任者，应履行污水处理职责，加大污水处理设施建设，提高污水处理率，利用市场机制促进污水利用。

推进投入机制创新。在资金安排上，调整“只审批项目”、“只管理项目”的做法，积极探索“以奖代补”和贷款补贴等方式，努力调动地方和企业的积极性，有效提高资金使用效率；在资金使用方向上，应明确区分政府和企业的责任。政府应当为企业控制污染腾出财政资源，增加城市生活污水处理管网建设的资金投入，这属于政府的职责范围。目前，关键是要填满现有的污水处理设施，充分挖掘现有设施的潜力，加大对现有设施脱氮除磷技术改造的资金支持，并在此基础上新建污水处理厂。同时，我们将引导资本投资多元化格局的形成，积极研究和引导通过银行贷款、发行公司债券、国际金融组织贷款等方式筹集资金。，从而带动社会和企业投资。

推进管理体制创新。明晰产权和权力，建立协调机制，有效解决“公地灾难”问题。除中央部门的组织协调外，流域内相关省市应形成联动，明确职责。否则，“三河三湖”等重点流域的水环境治理只能陷入事半功倍的境地，造成“公地灾难”。因此，流域管理和区域管理必须有机结合，形成联合管理体系。

水环境综合治理财政政策的总体思路和工作重点

按照党的十七大精神，中央政府将把完善水环境综合治理财政政策放在更加突出的位置，加快建立爱护环境的约束和激励机制，建立企业实现利润和保护环境的双赢机制，为全面实现节能减排目标和促进科学发展提供制度和制度保障。

水环境综合治理财政政策的总体思路是:着力推进发展理念转变和机制创新，有利于调动地方政府和企业积极性，推进污水处理产业化和市场化，有利于形成以企业投资为主、政府投资为辅的资本投资机制；进一步调整资本支出方式，优化资本支出结构，加大财政支持力度；逐步完善所得税、流转税、资源税等现行税收政策，加快研究开征环境税，推进排污费、污水处理费等收费政策改革，建立健全水环境保护和减少污染的奖惩机制，形成企业控制污染的外部压力和内部动力；通过完善财政补贴政策，加快淘汰落后产业，促进产业结构升级；推进相关体制改革，探索建立水污染防治和水环境保护的长效机制和体系。

当前，我们要做好以下几项重点工作:

制定和完善税费政策。为提高污水处理的产业化水平，各级政府和主管部门委托的自来水厂收取的污水处理费免征增值税。同时，研究给予污水处理企业适当的增值税优惠以获得污水处理收入，减轻企业再生水生产和销售收入的增值税税负；对于从事合格的环保、节能、节水项目的企业的收入，要研究并给予税收优惠政策；对企业购买环保、节能、节水专用设备，可按一定比例实行税收抵免。在收费政策方面，加快完善排污收费政策，提高排污费的收费标准，改进征收方式，使排污费逐步消化污染治理成本，并加强该政策对企业排污的约束作用；推进污水处理最低收费制度的实施，在收费不到位的地方，要督促地方财政补贴运行成本，推进污水处理产业化。

完善财政支出政策。首先，按照政府与市场、中央与地方分工负责的原则，理顺资金渠道，明确投资主体。企业是污染治理的责任主体和投资主体，必须采取有效措施增加环境保护投资。政府应摆脱企业污染治理的困境，汲取财政资源，做好市场无法提供的环境监测、执法、标准制定和环保基础设施建设，其中中央政府重点做好跨区域环境监测、执法和重大环保技术开发。第二，进一步优化资本支出方式，增加投资。通过“以奖代补”的方式，充分调动企业和地方政府的积极性，引导建立多元化的资本投资机制。中央政府将通过基本建设投资、国债资金、排污费专项资金、节能减排专项资金等多种渠道，加大对环境污染排放标准修订、环境监测和执法等基础工作的支持力度。同时，按照公共服务均等化原则，加大农村环境保护投入，如农村测土配方施肥和农村集约化畜禽养殖污染防治。要积极研究农村环境保护的新问题，制定有效的金融支持政策。此外，要加大对水污染防治重大技术研究、水污染防治新技术和新工艺推广的支持力度。

引导建立落后产业退出机制。充分发挥财政政策在促进产业结构调整和升级中的积极作用，特别是加大对关闭落后产业人员安置的保障力度。地方各级政府要结合当前产业政策，研究制定有效的保障措施，建立落后产业退出市场的保障机制，确保污染严重的落后产能顺利退出市场。中央政府应通过设立专项资金和采取转移支付等方式，鼓励经济欠发达地区淘汰落后产能，引导地方政府和企业加快产业结构调整和升级步伐。

探索建立水污染防治和水环境保护的市场机制。重视市场机制在水污染防治和水环境保护中的积极作用，通过财税政策引导建立企业爱护环境的约束和激励机制。目前，重点支持排污权有偿使用和交易及生态补偿跨省试点。通过排放权的有偿使用和交易，企业可以从减少污染排放中受益，并为增加污染排放付费。目前，中央政府制定的主要污染物减排专项资金管理暂行办法已将建立排污权交易市场和太湖流域排污权交易试点纳入支持范围。此外，要研究相关政策，引导跨省流域开展生态补偿，建立上游水资源和水环境保护下游补偿和下游排污或环境责任事故上游补偿的双向责任机制。

(作者是财政部副部长)