城市环境：投资症结和改革对策

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城市化的快速推进给人们的生活带来了巨大的进步，但同时也给城市的生态环境带来了巨大的压力。

改革开放以来，特别是十三届四中全会以来，我国国民经济快速增长，社会全面进步，城市化进程不断加快。从1978年到2005年，城市数量从190个增加到661个，城市化水平从17.9%上升到43.0%(年均增长约1个百分点)，城市人口从1.7亿增加到5.6亿(年均增长)。由于城市的快速发展，城市人口的快速增长和城市环保基础设施建设的滞后，城市环境污染和生态破坏也带来了问题，成为危害人民健康、制约城市经济和社会发展的重要因素

建立城市环境保护投融资体系，开辟城市环境保护新的投资渠道，增加城市环境保护投资，加快城市环境保护基础设施建设，是解决城市环境问题的根本措施之一。

20世纪80年代以来，中国充分重视环境保护投资在改善城市生态环境、保障城市经济和社会可持续发展中的重要作用，一直致力于增加城市环境保护投资。本文对我国城市环保投资的现状、存在的问题及对策进行了分析和探讨。

城市环境保护投资现状

投资状况和投资范围

从1981年到2005年，我国城市环境保护基础设施建设的投资额逐年增加，占同期环境保护总投资的比重(包括城市环境保护基础设施建设投资、新项目污染防治投资和老企业污染治理投资)，从“六五”(1981-1985)到“十五”(2001-2001)期间的31.2%，表明城市环境保护基础设施建设投资已经成为

目前，我国城市环保基础设施建设的投资范围主要包括:城市污水处理设施(包括铺设城市污水管网)、城市生活垃圾处理设施、城市集中供热设施、城市燃气(人工煤气、天然气、液化石油气)设施和城市环境绿化。

融资渠道和融资政策

八十年代，国家明确规定:“大中城市按规定收取的城市维护费，应当结合能源结构改造和建设、污水和危险废物处理等基础设施建设，用于环境污染综合防治项目。”。多年来，这一资金渠道在筹集城市环保基础设施建设投资、防治城市环境污染、提高城市环境质量等方面发挥了重要作用。我国城市环境保护基础设施建设投资是城市建设固定资产投资的主体，其资金主要来自中央和地方财政拨款、国内贷款、地方自筹和利用外资等。这些投资主要用于城市环境污染控制设施建设和城市环境综合整治。

目前，我国城市环保基础设施建设的融资政策主要包括:(1)城市维护建设税收政策；(2)环境信用政策；(3)国债环保投资政策；(4)环境保护和利用外资政策。

投资建设与投资效益

从1981年到2005年，我国城市环境保护基础设施建设和城市环境污染控制能力明显提高，城市环境污染防治的投资效益也逐年提高。在中国的661个城市中，城市污水处理厂的数量从39个增加到792个(其中东部地区483个，中部地区169个，西部地区140个)。城市固体废物处理厂的数量从30个增加到471个(包括东部地区的239个、中部地区的144个和西部地区的88个)。城市人工煤气供应量从20亿立方米/年增加到255.8亿立方米/年，城市天然气供应量从9.4亿立方米/年增加到210.5亿立方米/年，城市液化石油气供应量从33.1万吨/年增加到1222万吨/年，城市公共绿地面积从2.2万公顷增加到28.3万公顷。随着城市环境保护公共基础设施的增加，城市环境污染防治能力进一步提高，为改善和提高城市环境质量提供了有力保障。

存在的问题及原因分析

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济联系日益复杂，经济规模不断扩大，投融资体制发生了深刻变化。然而，环保投资缺乏市场投融资手段，投资主体单一。城市环保基础设施的建设和运营管理模式滞后于城市化的发展，不能满足城市经济和社会可持续发展的需要。

环保投资缺乏市场投融资手段

目前，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但是相应的环境保护投资体制还很不完善。环境保护投资体制基本上是延续计划经济时期的体制，缺乏市场投融资手段。多年来，我国城市环保基础设施建设投资主体单一，主要依靠政府投资，企业和公众的资金干预较少。在一些地区，城市环保基础设施建设的资金筹集渠道非常狭窄，他们只习惯于计划经济体制的做法，争取项目、资金、动手，甚至不能，导致城市环保设施建设滞后，运行质量不高，污染治理效果不好。

目前，我国大多数城市在环保基础设施的建设和运营中，资金严重短缺，污染治理设施的建设和运营管理没有引入市场化和产业化机制。这些问题是我国城市环保基础设施建设严重滞后、污染控制效果不佳的主要原因。在一些地区，各级政府建设的污水处理设施投入巨资，甚至闲置的“晒太阳”成为污水处理厂，不能发挥应有的作用。同时，一些城市已建污水处理厂与管网不配套，也造成设施闲置，造成资源的巨大浪费，地方财政也负担沉重。此外，由于城市环保基础设施的运行机制，许多运行中的设施未能发挥其设计的处理能力和效率，导致“大马拉车”的局面。

目前，在中国的661个城市中，“谁污染谁付费”的政策，尤其是“谁使用谁付费”的政策，并没有在大多数城市实施。首先，大多数城市严重拖欠已建成的城市污水和垃圾处理设施的运行费用和新建城市污水和垃圾处理设施的投资；第二，城市污水和垃圾处理费用低也是一个突出问题。许多城市现行的污水和垃圾处理收费标准对私营企业投资建设城市污水和垃圾处理设施没有吸引力。收取的排污费尚未达到补偿城市污水和垃圾处理设施运行费用并取得合理利润的水平。

城市环保基础设施建设中的长期债务

“六五”至“十五”期间，我国城市环境保护基础设施建设的投资额虽然大幅增加，但城市环境保护基础设施建设投资仍存在诸多债务。截至2005年底，中国661个城市中，有291个城市没有污水处理厂(其中东部地区104个城市，中部地区138个城市，西部地区49个城市没有污水处理厂)，约占城市总数的44%。2005年，全国城市污水排放量约359.5亿吨，但污水处理率为51.95%，约173亿吨城市污水未经处理直接排入水体。流经城市的河流断面普遍受到污染，大部分城市的地表水和地下水都受到不同程度的污染，且有逐年增加的趋势，严重影响了城市水资源的可持续利用和城乡居民的饮用水安全。在中国661个城市中，有339个城市没有生活垃圾处理厂(包括东部地区134个城市、中部地区144个城市和西部地区61个城市没有生活垃圾处理厂)，占城市总数的一半以上。2005年，清除了约1.6亿吨城市固体废物，但只有51.69%得到处理。目前，我国大量城市生活垃圾未经处理直接堆放，不仅占用了大量的土地，而且造成了严重的土壤、水和大气污染以及疾病的传播，对人们的健康有害。在许多城市，“垃圾围城”问题十分突出，“白色污染”现象也相当普遍。特别是在一些大中城市，生活垃圾的一次污染和垃圾堆放过程中的二次污染依然严重。落后的生活垃圾处理方式与我国经济社会发展的现状极不相称，已成为严重制约我国城市可持续发展、影响城市功能和作用的突出环境问题。
城市环保基础设施建设滞后于城市化发展

随着人们生活水平的不断提高，对生态环境质量的要求也相应提高。然而，城市环境污染严重的现实与人们对改善环境质量的要求越来越高之间存在着相当大的反差。对城市化及其发展趋势的综合分析表明，我国城市环保基础设施建设长期滞后于城市化发展，与城市建设不同步，不能满足城市经济社会可持续发展的需要。中国城市建设统计年报的统计结果显示，城市建设中固定资产投资占国内生产总值的比重从“六五”期间的0.56%上升到“十五”期间的2.86%，全社会固定资产投资比重从“六五”期间的2.26%上升到“十五”期间的6.87%。然而， 城市环保基础设施建设投资在城市建设固定资产投资中的比重没有同步上升，而是在下降，从“六五”期间的28.8%下降到“十五”期间的24.1%(七五期间为30.0%，八五期间为19.5%，九五期间为24.7%)。 这表明，在我国城市化高速发展阶段，城市环保投资旧账不清，新账多。

根据联合国的数据，发展中国家的城市基础设施建设投资应占同期国内生产总值的3%-5%，占全社会固定资产投资的9%-15%。改革开放以来，中国城市基础设施建设投资在弥补历史债务方面的比重有了很大提高，但仍远未达到联合国提出的要求。总的来说，长期以来，我国城市基础设施建设投资在gdp和全社会固定资产投资中所占的比重一直处于较低水平，造成了我国城市基础设施建设投资的长期负债。城市环保基础设施建设投资应与城市建设固定资产投资的增长率同步或高于其增长率，使城市环保投资“不欠新账，还旧账”，加快城市环保基础设施建设，促进城市生态文明建设，促进社会和谐，提高城市环境质量。

对策和建议

2005年12月，国务院发布了《国务院关于贯彻落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)。为了加强和完善环境保护投资机制，《决定》提出了三大环境保护投资政策措施:一是各级人民政府要把环境保护投资纳入财政支出的重点内容，逐年增加；二是实施有利于环境保护的经济政策；第三，利用市场机制促进污染控制。这些政策进一步丰富和发展了中国社会主义初级阶段的所有制理论。

随着我国非公有制经济的发展，投融资体制将从单一投资者向多元化投资者转变。改革开放以来，中国从社会主义计划经济体制转型，初步建立了社会主义市场经济体制。国民收入的分配格局也发生了变化。政府收入占国内生产总值的比例从1978年的31.1%下降到2005年的17.3%。因此，仅靠政府财政投入已不能满足环境保护的要求，有必要扩大资金来源。城市环保基础设施建设必须走出原有的管理模式，进入有利于环保资金积累和增值、有利于污染防治的轨道。加快城市环保基础设施建设，扩大投资来源，必须依靠制度创新、机制创新和政策创新。因此，提出以下对策和建议:

要尽快建立多元化的投融资体系

近年来，一些城市在城市环保基础设施建设投融资方面进行了有益的尝试。这些城市通过市场化运作，采用多渠道投融资模式，加快了城市环保公共基础设施建设的步伐，促进了整个城市的跨越式发展。城市环保基础设施建设与人民幸福安康息息相关，在改善城市功能和民生方面发挥着非常重要的作用。各级政府要从我国国情出发，转变城市建设观念，树立和落实科学发展观，把城市建设与环境保护紧密结合起来，继续坚持城市政府是环境保护基础设施建设的投资主体，加大对城市污水处理设施、再生项目和生活垃圾处理设施的投资，特别是污水管网建设的投资，努力解决污水管网建设滞后的问题。

城市环境保护有赖于政府和市场。根据市场经济规律，应尽快建立城市环保基础设施多渠道投融资体系和管理体系。充分发挥政府、企业、社会和外商的积极性，通过社会化的市场投融资，广泛吸收国内外一切可用资金投资环保领域。在计划经济体制下，应改革“所有城市污水和生活垃圾处理设施由政府投资建设，政府负责运行管理，政府承担运行费用”的模式。应实行投资多元化、资金来源市场化、投资方式多样化，最大限度地筹集城市环保基础设施建设资金，充分发挥其投资效益，促进城市环保基础设施建设的发展。

根据全国的差异，按照东、中、西部地区分化和分类指导的原则。东部地区城市要率先实现全面建设小康社会的目标，全面实施污水处理厂和垃圾处理场建设投资多元化，通过市场融资解决问题。根据区域经济崛起的战略目标，中部地区应提高城市污水处理厂和垃圾处理场的投资水平，逐步完善城市污水处理厂和垃圾处理场投资的市场化机制。西部城市应借鉴东部和中部地区的成功经验，拓宽投融资渠道，尽快建立多元化的城市环保基础设施建设投融资体系。

要尽快建立建设和运行管理机制

近年来，为了加快城市环保基础设施建设，提高城市污水和生活垃圾处理设施的运行效率，一些城市在城市环保基础设施的投资和运营方面探索了一些适合中国国情的企业管理模式，积累了有益的经验。如采用bot模式吸收社会资金，建设城市污水和生活垃圾处理设施，实现企业化经营主体。各级政府要转变城市建设和管理理念，改革城市污水和生活垃圾处理设施建设和运营管理方式，倡导和鼓励各种非公有制经济积极参与城市环保基础设施建设和运营，尽快建立与社会主义市场经济体制相适应的城市环保基础设施建设和运营管理机制，实现环保产业企业化经营。在城市环保基础设施运营管理市场化进程中，政府应确立参与城市污水和生活垃圾处理建设和运营的民营企业法人地位，建立企业准入和公平竞争规则，落实土地使用、用电、设备折旧、贷款等技术和信息咨询服务等配套政策，并给予税收优惠，支持相关企业积极参与投资。 城市环保基础设施的建设和运营管理，贯彻“谁投资、谁拥有、谁运营、谁受益”的原则

对于东部城市污水垃圾处理设施的建设和运营，可以借鉴一些城市的经验和做法，实施企业改制和给排水“一体化”模式，提高城市污水垃圾处理设施的建设和运营管理水平。中部地区城市应积极推进城市污水处理厂和垃圾处理场建设和运营的市场化和产业化，大力鼓励企业直接投资、合资经营，积极引导非公有资本积极参与城市污水处理厂和垃圾处理场的建设和运营，提高中部地区城市的可持续发展能力。西部城市要按照市场规律，有重点、有步骤地逐步推进污水和垃圾处理设施的企业化运营。积极吸收社会资金，引导和鼓励民营企业、合资企业和外资企业参与城市环境基础设施建设和运营，提高西部城市污水和垃圾处理基础设施建设和运营效率。

实施城市污水和生活垃圾处理收费政策

2007年11月，国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出，到2010年，全国城市污水处理率不低于70%，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%。要实现这一目标，仅仅依靠各级政府的财政资源是远远不够的。“十一五”期间，城市人口大幅增加，这也将对城市环保基础设施产生巨大需求，全国城市污水和生活垃圾处理设施的运行管理将需要大量费用。这些资金的需求应通过利用市场机制吸收社会资金，并对城市污水和生活垃圾处理收费来解决。

目前，全国许多城市都建立了城市污水和生活垃圾处理收费制度。在中国661个城市中，341个城市征收了污水处理费(其中，东部地区178个城市、中部地区104个城市和西部地区59个城市征收了污水处理费)，约占城市总数的52%，229个城市征收了生活垃圾处理费(其中，东部地区114个城市、中部地区60个城市和西部地区55个城市征收了生活垃圾处理费，约占城市总数的35%然而，仍然存在诸如收集率低的问题。2005年，全国城市污水处理费总额仅为66.68亿元(其中东部地区49.02亿元，中部地区13.97亿元，西部地区36.68亿元)，全国城市生活垃圾处理费总额为11.76亿元(其中东部地区8.19亿元，中部地区1.98亿元，西部地区1.59亿元)。该基金为现有城市污水处理厂和垃圾处理场的运营、维护和管理提供了经济来源。部分城市将收取的城市污水和生活垃圾处理费返还给按照规定取得城市污水和生活垃圾处理设施投资建设或运营资质的业主，弥补了城市污水和生活垃圾处理设施建设和运营成本的不足。然而，目前在征收污水和生活垃圾处理费的城市普遍存在收费标准低的问题。据调查统计，我国约有1/4的城市居民征收的污水处理费不到0.3元/吨。

在推进城市污水、垃圾处理市场化运营管理的过程中，各级政府要做好市场的创建、规范和扶持工作，尽快落实城市污水、垃圾处理设施有偿使用的收费政策，允许运营企业按照“保本微利”的原则自主定价。收取的污水和垃圾处理费应达到能够补偿城市污水和垃圾处理设施运营成本并取得合理利润的水平。

东部地区城市应全面实施城市污水和垃圾处理收费制度，特别是重点流域、重点地区和已建污水处理厂和垃圾处理场的城市，并逐步提高收费标准。中部地区城市应大力推进城市污水和垃圾处理收费制度，尽快将收费标准调整到“保本微利”水平，实现投资、建设和运营的良性循环。在西部城市，由于目前基本条件和市场化能力不足，如果一些城市的污水和垃圾处理收费过低或暂时达不到收费标准，政府可以利用财政补贴来保证污水和垃圾处理的运行成本，从而保证城市污水和垃圾处理设施的稳定运行。

(作者:国家环境保护总局)