城市水系统安全与水业市场化——清华副校长陈吉宁发言

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编者按:在清华大学中国水网与环境系主办的“2006城市水战略论坛”上，清华大学副校长陈吉宁发表了题为“城市水系统安全与水市场化”的演讲。会后，中国水网根据录音整理了发言和现场提问(没有经过我的审阅)，现特作介绍。

以下是主要发言:

我想谈一谈水系统的安全，主要是因为我们最近发生了很多水污染事件，我们将从四个方面来谈这个问题。一方面，我想谈谈供水安全的含义。第二个问题是要找出我们在松花江和最近的这些事件中有什么问题。第三个问题是关于我们的企业和政府在这些过程中的责任。它是什么？最后，我想简单谈谈我们的应对策略。

其实，我们对水安全有两个定义，一个在英语中叫做安全，主要是指长期使用水质带来的健康风险，这是一个缓慢累积的过程；另一个叫做安全，是指在突发事件的影响下，这种突发事件可以指自然事件或人为事件造成的危害。在这个意义上，我们把水安全分为两层含义，一是资源安全，二是社会安全。

由于水安全，不可避免地会带来水危机。我们可以把水危机分为三类，一类是自然灾害引起的供水危机，主要包括风暴、干旱、地震等。这种危机通常是不可抗拒的，但我们通常可以做出预测。第二类是事故危机，通常是由水污染或人为破坏供水工程造成的。第三类称为社会危机，是由战争、疾病、恐怖活动、罢工和游行等引起的。例如，2003年的非典是一场典型的社会危机，9/11事件也是如此。在这里，我们将重点关注事故型和社会型危机，这两种危机都难以预测。

水危机并不意味着它今天才发生，但它在世界上一直面临着这个问题。我在这里列出自20世纪80年代以来的国际水污染事件或供水危机事件。这些事件主要是由病原性病原体或病毒的污染造成的，特别是在美国、澳大利亚和加拿大，那里发生了各种事件，造成了大量的人感染或死亡，带来了相当大的冲击。

事实上，这些事情发生在我们国家，但是报道并不多。应该说，松花江污染事件将对中国未来的水污染控制和供水产生长期影响。这发生在去年11月13日下午13: 30，当时中国石油的一家石化公司双本工厂发生爆炸。两小时后，发现东10#线苯浓度超过2000倍，硝基苯浓度超过850倍。

这是爆炸现场一些设备的情况。这是东10#线，实际上包括两部分，其中一部分在厂区，也就是爆炸事故点。爆炸事故发生后，大量消防车进入工厂灭火，大量消防用水随炸药一起排入工厂雨水管道，然后通过雨水管道进入市政管道和市政明渠，最后排入松花江。整条红线称为东10#线，这是一条污染严重的管道，在整个过程中每个人都很关注。最近，整个厂区的修复工作已经基本完成。

爆炸发生时，化学药品被引入管道，许多地下水井的井盖因爆炸而飞出，后来被关闭。同时，发现水流入下水道后，中石油开始做一些封堵工作。在进入松花江之前，它建造了一个简单的水坝来阻挡水，并将含有硝基苯的消防水拦截到管道中。即便如此，大量硝基苯流入松花江，最后流入黑龙江，然后流入苏联，最后流入北海。进入松花江后，在即将离开吉林市时，发现硝基苯含量较高，水库开始放水。首先，尼尔基水库于11月22日放水，然后丰满水电站于11月23日开始放水。11月20日下午4点，污染的水团到达了松原。每个人都关心哈尔滨的停水问题。事实上，在哈尔滨停水之前，宋元也在当地停水，持续了很长时间，大约六天。三天后，污染小组进入哈尔滨，这使我们整个事件成为一个核心问题，每个人都非常关注。然后水污染群继续下降，进入依兰，那里所有长江取水口都被关闭，然后进入佳木斯，那里一个新的地下水储备井紧急启动。最后，12月16日，污染小组进入中俄边境的黑龙江。然后，到12月21日，污染小组到达富源段，他们都离开富源段进入俄罗斯，没有与中国的边界。整个过程持续了42天。在整个事件中，超过200万人的集中供水水源受到影响。此外，长江沿岸大量牲畜饮水和大量分散的农村取水口或多或少受到影响。特别是在这个过程中，人们普遍重视农村取水，因为它主要是浅水取水。幸运的是，污染物没有进入沿河的浅层地表水。当污染小组经过时，没有特别严重的问题。

这是整个硝基苯在42天内最终从源头进入富源段的情况。从这幅图中可以看出，污染物在整个过程中逐渐减少，一些路段正在迅速减少，污染带正在延长，也就是说，通过每个城市路段的时间正在延长。在这个过程中，引发了许多大的争议。从丰满水电站或尼尔基水库放水是及时的措施吗？因为放水加速了污染带的流动，对哈尔滨可能是有益的。污染物超标时间缩短，我国污染物降解时间大大缩短。但是，硝基苯在整个降解过程中的损失率仍然比较大，比我们想象的要大。这带来了一个问题。当河流流域出现污染时，我们显然准备不足。许多措施都是根据我们的想象采取的，应急计划是不够的。这是我们面临的问题。

松花江事件还没有结束，中央专家组刚刚回到北京。不幸的是，北江又发生了一起事故。北江某冶炼厂大修时，含镉废水超标。进入韶关的污染团一直影响着下面的英德和清远。整个污染事件持续了大约26天。现在，有些人认为，因为当时没有水释放，有一个盐潮的问题。珠江口的咸潮问题是否一定是这样，也是一个有争议的问题。北江事故后，1月份湘江株洲段镉超标，郑州黄河镉超标。在短短的两三个月时间里，几起大规模的水污染事件接连发生，引起了各方的高度关注。今年2月，环保部门、学术界和企业界基本达成共识，我们已经进入了污染事故高发时期。事实上，这一高发病率时期现在并不存在，但以前存在过。

我们现在正面临一个污染事故高发的非常时期，那么现在对我们有什么启示呢？松花江污染事件中有几个问题，我认为大家都很关心，我们应该讨论一下。

首先，不管发生什么样的紧急情况，政府永远是最高统帅。在指挥政府的过程中，政府能否引导或指挥供水企业应对这一水危机是大家关心的问题。如果这家企业已经市场化，政府能命令这家企业应对这样的危机吗？

第二个问题是，当水危机发生时，我们的公众和政府能信任我们的市场化企业吗？他能在放弃经济利益的同时应对这场危机吗？由此产生的问题是现在有一些声音。我们的供水行业(不是排污行业)不能市场化，这个声音还是比较响的。

第三个问题是如何确定危机各方的责任。政府、企业和公众的责任是什么？例如，在哈尔滨，如果是一个市场化的企业，是政府做这个决定，还是企业做这个决定？如果被污染的水源已经被污染，不能达到水源标准，我们的企业有权停止供水吗？这些信息将以何种方式和由谁向公众发布？在这个过程中，很明显，政府和企业将面临不同的问题，从不同的角度来看待它们。例如，哈尔滨事件首先宣布停水不是水污染事件，而是维修的借口。这给政府和企业带来了严重的社会不信任，严重影响了企业形象。如果政府要求企业按照政府的意愿出版，我们的企业应该这样出版吗？

另一个问题是水污染后，为了保证供水的连续性，当水源不达标时，必须进行临时应急供水技术方案。这个技术方案是由我们的供水企业自己决定的，还是由中国和地方政府组织的专家组决定的？如果这个计划有分歧，谁会听呢？这带来了一些问题。事实上，哈尔滨公司最初提出的技术方案与后来专家组提出的不同。一种是颗粒活性炭，另一种是粉末活性炭，这被证明是保证哈尔滨市四天供水的一种非常有效的方法，否则哈尔滨市不可能四天供水。幸运的是，我们的方案是可行和安全的。如果这个方案有问题，谁来承担责任？这是一个非常大的问题。

仍然存在一些问题，即如果供水企业停止供水，他们将不可避免地带来一些连带责任。企业必须承担这样的共同责任吗？例如，那是松花江事件。幸运的是，当哈尔滨停止供水四天后没有发生火灾。如果发生火灾，所有的管网都将没有供水能力，后果不堪设想。也许哈尔滨这个城市将不复存在，这种风险非常大。那么谁将承担相应的连带责任？在这个过程中，我们也发现我们的决定并不都是正确的，但是相当多的决定是由于不准确的信息或判断或准备不足，有些决定是错误的。那么谁将承担错误的决定，政府还是企业？这涉及到一系列关于谁应该在危机中承担责任的问题。

另一个最重要的问题是谁将在危机中承担经济责任？它是政府、公共还是企业？另一个长期存在的问题是，我们现在正进入一个水污染严重的时期。在投资水务行业时，我们应该对周围环境进行风险分析，以避免企业面临这样的风险。不管发生什么样的风险，不管政府给你什么样的补偿，冒险都不是一件好事。作为投资风险的一部分，我们应该做风险评估吗？这是我们面临的一系列问题，还有很多问题由于时间的原因没有在这里介绍。

我想就其中一些问题作一个简短的讨论。

首先是关于安全。在市场导向的企业中，我们的水安全是安全的还是不安全的？事实上，这个问题并不是我们从哈尔滨供水事件中得出的，而是自水务行业投资多元化以来，国际上一直在争论的问题。根据各种国际案例研究的结果，水市场化并没有降低公共供水的安全性，也就是说，安全性和不安全性与市场化本身并没有必然的联系，这是大家现在可以看到的第一个结论。

第二，从我国最近的污染事件来看，如果公司归我国政府所有，并且可以由我国政府控制，就没有报告制度。无论是我们的水厂停止供水，还是水源出了问题，都不是我们的政府或政府控制的企业一步一步地报告。正是我们的市场导向型企业，而不是受地方政府控制的企业，报告了这种情况。因为他必须报告，他有责任不报告，所以他会更敏感，所以他必须报告。在应对供水危机的过程中，企业的公信力是否受政府控制？现在看来情况并非如此。因为政府、公众和这个企业，如果他们在这个过程中不说实话，危机过后，公众的可信度不高，因为你的企业是由政府管理的。哈尔滨供水事件后，公共用水量在一段时间内继续保持在较低水平。

第二个问题是关于责任和成本。我们认为，在任何污染事件或社会危机之后，这不是单方面的责任，整个社会必须携手共同面对。这意味着政府、企业和公众都有责任和义务来应对整个社会面临的这种危机。首先，我认为第一点是各方应该有明确和共同的责任。如果这次事故是由污染事故引起的，污染者是主要责任人和费用承担者，这是我们应该处理这类事情的一个原则。但是，如果危机是由自然原因造成的，或者因为事故责任人无法被追究，如非典和罢工，我们应该采取政府和供水服务机构共同负担的机制，即政府给予补贴，但企业也要承担一定的成本。经合组织国家以及英国的《水产业法》、《美国环境反应与补偿法》和《美国应急计划》都对供水行业遭遇危机时各方的责任做出了非常明确的规定。您可以查看相关信息，这些信息非常全面且不同，但基本原则是相同的。由于时间关系，我就不在这里详细讨论具体的责任和费用了。

具体来说，我想强调污染者自付的原则。根据经合组织国家的要求，所有紧急事件和污染责任单位都应支付紧急行动费用。南非的国家用水法案也提出了同样的要求。这里有几个例子。第一个案例是我们的水污染事件之一。1986年11月1日，瑞士发生了一起污染事件，比我们的松花江严重得多。一家化学农药厂发生爆炸，大量化学品进入莱茵河，流经几个国家，造成严重污染。随后，化工公司分别对德国和荷兰进行了补偿，补偿内容涉及多个方面。对德国供水企业损失的赔偿约为200多万马克，对荷兰供水企业损失的赔偿不到72，000马克，包括更换水源、关闭供水系统、水质分析和额外处理费用。

最近，我列举了今年2月世界上一些污染事件造成损失的案例，时间关系没有一一介绍。

所有这些都是因为每间公司都对环境造成损害，并根据污染者自付的原则，施以不同程度的惩罚和赔偿。例如，壳牌和其他一些公司没有在这里介绍。根据中国的水污染防治法，有一个明确的原则，要求污染者付费，但我们能做到吗？我们有困难。我国水污染防治法细则明确规定，造成重大经济损失的事故，只能按直接损失的30%处以罚款，最高限额不能超过100万，这是我们目前面临的问题。在目前的法律架构下，我们显然不能透过这个机制解决成本问题。

让我谈谈各方的责任。

除了成本，我们还需要明确各方的责任。从政府的角度来看，政府有责任确保公众健康的安全，所以在9/11之前，供水在美国和欧洲一直被视为国家安全战略的一部分。在911之前，美国建立了一个水安全基金。911事件后，全国共有1.6亿美元的饮用水安全计划，其中一部分用于企业补贴，以提高企业防范风险的能力。在英国，由于北爱尔兰分离主义的长期压力，全国有两个24小时快速监控中心，这也提高了整个政府的监控能力。

在这个过程中，我们的供水企业没有责任吗？也不是。因为这是一个向社会反映企业责任和树立企业形象的好机会。例如，今年1月，澳门拨出1000万澳元，作为补偿返还给我们的用水者或相应的慈善机构。

这是我们对一些问题的理解。这里是我们应该做的简单介绍。

应该说，供水安全对企业来说不是一个单一的问题，而是一个社会和系统的问题。近年来，世卫组织一直在推动水安全计划，该计划涵盖广泛，包括水质安全和应急安全。基本思路是危机是不可避免的，但我们可以采取一些措施来降低危机发生的概率和危机后的影响，这是一个基本思路。在这个安全计划中，应该反映整个过程。首先要进行预防，提高预防能力，制定计划，最后做出反应。主要方法是风险分析，包括许多早期预警和模型，包括我们的成本效益分析。

该机制包括三个方面，一是信息沟通机制，而我们在应急过程中的许多处理不当都是由于信息不完整造成的。还有一个部门协调机制，包括企业和政府之间的协调。还有一个费用分摊机制。

要建立供水安全体系，必须首先包括这些内容，并需要对风险和脆弱性进行评估，因此建议我国企业在投资水厂时进行这样的评估。包括识别问题、分级风险、确定责任，

二是建立应急预案，包括预案的启动程序和级别。尤其重要的是如何发布信息，因为这将影响企业未来的长期社会信任问题。

二是建立预警系统，包括监测网络、水力和水质模拟系统，以提高我们的决策水平。

二是实施预防措施，如尽可能实施多水源多方式的联合供水。另一个是确保额外的供水能力。水厂分支机构的供水能力应提前，以应对我们的紧急情况，我们的一些水厂可以保证供水，这是世界上一些主要国家额外供水能力的安全值，平时约为日用水量的50%至71%，保证了较大的预供水能力。

第三是在条件允许的情况下建立两个系统，其中一个是远程操作系统，这样当我们日常使用的操作系统崩溃和出现问题时，我们可以紧急启动远程操作系统。另一个是储备一定数量的应急物资和药品。基本上，现在的国际经验是什么？危机过后72小时，不要依靠政府和社会救援组织，而是依靠我们现有的供水企业来解决现有的供水问题。事实上，松花江事件也是如此，最早的准备工作是由供水企业做的。它还包括与其他供水商的一些协议，如何在紧急供水期间相互协调，以及如何通过其他供水商弥补供水危机。另一种是储存一些临时用水，在其他地方采取措施，如水袋等。另一个是人员的准备。根据经验，准备好的应急人员数量远远超过我们日常工作人员的数量。另一个是进行演习，以修改我们的应急计划和应急系统。

最后一点并不是说危机过后每个人都有信心，恢复公众信心需要相当长的时间和更好的计划。哈尔滨停水后，省长喝了第一杯水，但不仅仅是这杯水能恢复公众信心。这要求他每天坐在那里喝水，并在电视上向每个人展示。

我的演讲到此结束。最后，谢谢你。

现场问题:

问:首先，感谢陈教授给我们的精彩介绍。清华大学在我国的环保产业中很有名气，在中国做了很多社会公益事业，尤其是去年的松花江事件，对国际社会产生了很大的影响。我认为我们在清华大学做了很多工作。这件事已经过去了，但是我想问一下，由于松花江的停水，你觉得对整个东北地区的经济有多大的影响。我听说我们国家也同意向俄罗斯支付一些赔偿。我想知道我们国家有没有给当地人，包括一些当地的相关企业一些补偿。

陈吉宁:当时的情况是，松花江事件之后，其实从政府的角度来看，最大的担忧不是供水问题，而是对黑龙江省经济的整体影响，包括几个方面。一是黑龙江是中国最大的绿色农业产业基地，这水不能浇。第二个问题是牲畜和家禽是否能喝这种水，鱼是否能吃它。然后是哈尔滨进入第三个雪节。冰雕能被使用吗？它会对旅游业产生影响吗？当时，为了安全起见，我决定暂时停止使用松花江水两个月。与此同时，中央政府在12月启动了一个紧急生态环境影响评估项目，涉及国内数十个科研单位，以高强度开展这样一个系统的研究。事实上，这样的消息是在春节前发布的，最近在3月16日和17日做了中期总结。从所有的监测数据和实验室数据来看，整个危机实际上比我们预期的要快得多。事发后，当时有专家表示，松花江事件将需要10年的恢复期。那时，我们可能认为这需要一个春天。现在，硝基苯污染似乎已经基本完全恢复。从各种指标来看，在用水和对海峡两岸的影响方面没有风险。因此，应该说这种影响是非常有限的。相反，我们现在面临的问题是建立社会信心的问题，这需要一些时间来解决。

第二个问题是关于补偿。当时我说中国没有这样的赔偿制度，最高赔偿是100万元。这次造成的损失远远超过这个数字。它能否突破这样的约束，能否做出补偿，仍然是一个很大的问题，这可能需要中央政府的协调。这种情况在未来会具体到什么程度？不是很清楚。

(主持人)杭世俊:清华大学在这次哈尔滨事件中发挥了非常有效和重要的作用，陈吉宁校长基本上参与了。他在实践中总结了许多经验教训，很有价值。此外，我们确实已经进入了一个突发性污染时期，而中国在这方面仍然是一个薄弱环节，因此我们的水产业应该更加重视它，增强我们的责任感。我希望今后我们会高度重视这方面的工作。

(中国水网专题报道)