厦门水务改革与公共管理创新

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传统的市政公用事业实行政企不分、政企不分、垄断经营的体制，导致亏损严重、服务不足、效率低下等弊端。2003年，厦门市委、市政府做出了水务市场化改革的决定，从此走上了一条符合当前形势、适合国情的公用事业改革的成功之路。

一、厦门水务改革的经验和成效

水务行业是中国未来发展最快、最具吸引力的行业之一，具有自然垄断性和规模经济性。其完整的水产业链包括水源、供水、节水、排水和污水处理。水务企业有两个重要的发展方向:一是“给排水一体化”，二是“跨区域经营”。
1。组织结构-成立“三水合一”水务集团厦门水务集团有限公司成立于2003年6月28日，由厦门市自来水公司、厦门市污水处理厂、市北西引水管理处等14个单位组成。它是一家大型国有水务企业，主要从事水务投资、建设、生产和经营。厦门水务集团有限公司重组中最困难的是对“原水、供水、污水”14个单元的组织结构进行合并调整。在厦门市委、市政府的领导下，整合改制工作只用了半年时间就完成了。
2。产权安排——多元化的产权结构和引进战略投资者
厦门水务集团确立的主导理念是引入先进的管理理念和经验，在经营中引入战略投资者作为战略合作伙伴，以提高水务企业的管理和发展能力，而不是简单的“转让”或“变现”国有资产。
厦门水务集团有限公司与中国环保水务投资有限公司携手合作，可谓强强联合、资源共享、优势互补。一方面，厦门水务集团有限公司引入战略合作伙伴，增强了集团的综合市场竞争力。另一方面，通过将先进的企业发展理念和管理机制引入合资公司，集团的整体管理服务水平和市场竞争力都有了很大提高。在过去的两年里，厦门水务集团经历了一次“三次飞跃”，跨越了两个大的台阶，实现了产权主体的多元化，为厦门水务行业的发展注入了新的活力，为厦门公共行业的产权制度改革积累了有益的经验。
3。寻求价格调整的市场机制
长期以来，中国城市供水行业一直被视为福利行业，一直以低于实际市场成本的低价运营。在城市化快速发展和城市建设急需大量资金的今天，城市水务行业只能实行水价全成本核算制度，公众需要为水务生产的投资收益和运营成本支付全部费用，这是由我国目前的国情决定的。
水价改革的关键是建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制；水价形成机制改革在提高企业经营水平和利润水平、吸引私营部门投资、拓宽水市场融资渠道、改革现行给排水管理体制、引入市场竞争机制等方面发挥了积极作用，也为水市场带来了巨大商机。
4。准入管制——特许经营(授予和再授予)
城市水务行业实行市场准入制度。厦门市政府授予厦门水务集团有限公司城市供水和污水处理特许经营权，市场和权利有保障，责任和义务有约束。厦门水务集团还将特许经营权授予了两家联营企业。在这里，厦门水务集团似乎具有“准公共机构”的性质。
厦门水务集团的产权安排采用部分转让方式，即只转让自来水厂和污水处理厂(分别为控股和非控股)的股份，不转让原水和管网。这是因为净水和污水处理这两个节点的自然垄断性较弱，城市水业的规模经济和自然垄断性主要体现在管网上。供水和污水管网的建设对城市建设和城市软环境有很大的影响，这就要求政府有很强的控制力。这样，对合资公司生产经营的调度和监控是有效和有力的，对水价控制的压力也不大。

二是需要进一步探索和解决的问题

政府如何将其角色从“内部控制”转变为“外部控制”仍是一个悬而未决的问题。
厦门的水务改革最初是由市政府发起的，政府在其中发挥了重要作用。可以说，没有市政府的果断决策和积极干预，水务改革就无从谈起。但是我们下一步应该做什么呢？抽象地说，政府如何从强力干预转变为逐渐淡出，如何通过监管确保政府能够“放手”和“放心”,确保水务企业有一个健康发展的理性博弈空，仍然需要进一步探索。具体来说，如何在环保局、市园林局和卫生局之间建立一个联合监督力量？公众如何监管公用事业的专营权？需要进一步探索。

三、对我国公用事业管理体制改革的影响

可以说，深圳水务改革后，厦门水务改革进一步打消了民间资本能否有效提供公共服务的疑虑，取得了重大突破，取而代之的是“政府监管私人部门”、“公私合作”等新的公共管理理念。
中国城市水务行业最常用的特许经营和合同模式是bot(建设、运营和转让)模式。经过反复比较和论证，厦门水务改革没有采用bot和租赁等固定收益模式(这种模式本质上是一种质押贷款行为，其短期行为严重，是多年前水务建设资金短缺的产物。实践证明，它有很多弊端，不利于水务企业的健康和长远发展。产权安排体现了国有资产在重点资产中的主导控制。由于厦门水务改革是在招商引资前整合水资源，这也使得水务集团在选择战略合作伙伴时更具实力和主动性。厦门水务改革可以成为中国其他城市水务改革的模式之一。厦门水务改革也为政府职能转变提供了新的经验。这表明，为了创新思维和变革机制，政府公共投资必须以回归政府职能为基础，以提高基本公共产品和公共服务的供给水平。

厦门市党校研究组