李东序：城市公用事业安全与危机管理

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2005年11月21日，由于城市水源污染，中国哈尔滨停水四天，引起了全市的动荡和恐慌，几乎引发了一场社会危机 由于中央政府和有关方面的努力，这件事已经过去了 然而，突发事件的危机管理以及由此引发的城市公共设施的安全问题应该引起各方的警惕和思考 突发事件一般是指一个国家或地区突然爆发的异常事件，造成局部地区或社会领域的动荡，但尚未造成一定程度的整体损害和影响 “危机”一词来自医学术语，它指的是人们处于死亡边缘，从生与死中解脱出来的状态 所谓社会危机，是指由于突发事件的爆发，正常的社会秩序和人民的财产安全受到严重破坏，国家权力或主权的巩固和领土完整受到威胁，整个社会陷入极度紧张和灾难性的状态 一般来说，突发事件只要处理得当，不一定会导致社会危机，但社会危机的爆发必然是由突发事件引起的 因此，处理突发事件，即危机管理非常重要 在当代社会，容易引发突发事件的因素很多，而城市公用事业是一个极其重要的方面，包括城市供水、供电、供热、城市燃气、公共交通等 由于城市公用事业是城市的重要基础设施，为城市居民的生产和生活提供普遍的公共服务，所以它们不可能一直停止 一旦出现问题，将对每个人产生巨大影响，甚至可能导致整个城市瘫痪，引发社会危机 从国内外发生的案例来看，既有城市公用事业引发的事件，也有外部原因 然而，在任何情况下，一旦城市公用事业发生紧急情况，如果处理不当，将是社会和灾难性的 城市公共设施的安全如此重要，主要是因为:首先，城市是人类高度聚集的地方。 中国的城市规划标准一般是每平方公里10000人，在一些大城市的中心地区甚至是每平方公里20000到30000人 现代城市正在覆盖数百万甚至数千万人口 这么多人聚集在这么小的地方。一旦出现问题，传播速度和相关程度是其他任何地方都无法比拟的 第二，城市是一个地区的中心 包括政治中心、经济中心、文化中心和信息中心 它的影响、辐射和驱动力是巨大的 同时，城市是社会财富的集中地和一个地方的神经中枢。因此，一旦出现问题，它的杀伤力和破坏力也是致命的 第三，现代城市越来越依赖城市公用事业 随着现代化的进程，社会分工越来越细化，自动化程度越来越高 人们的生产和生活与整个社会息息相关，而这一切都是以城市公共事业的公共服务为基础的 一旦断水断电，人们不仅无法工作和学习，甚至连吃饭喝水等最基本的生活条件都将丧失，这将不可避免地导致社会恐慌和人群骚乱 现代科学技术的发展和应用不仅创造了城市，也形成了城市的高风险 为了落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须高度重视城市公共事业的安全，努力做好预防和应对工作 中国正处于城市化快速发展和建设时期 到2004年底，按人口比例计算，中国的城市化率已达到41.8% 有661个城市和19，883个城镇 城镇常住人口为5.4亿 其中，有49个人口超过100万的大城市和78个人口在50万至100万之间的大城市 由于各种原因，城镇存在着公共事业不发达、基础设施不健全、危机意识薄弱、应对措施不足等诸多问题。城市社会危机管理存在严重缺陷，主要表现在:一是缺乏危机意识 我看不到问题的隐患，我盲目乐观，我喜欢“报喜不报忧” 第二，没有应对计划和措施 如果出了问题，“抓住它” 即使计划准备好了，平时也不会排练，也不会有效果 一旦发生什么事情，你就会匆忙投入战斗，临时拼凑起来，手忙脚乱，失去一件事又失去另一件事，遭受重大损失 第三，制度不顺畅 没有统一的永久性结构 平日的横向组织和分散管理 在关键时刻，没有人能与任何人协调 特别是，核心指挥官缺乏专业训练和经验，在关键时刻很难做出准确的判断和决定 第四，法律制度不完善 光靠呼唤和觉醒是没有法律保障的 政府、部门和公众，在关键时期，他们应该做什么和不应该做什么，没有规定，认为事情理所当然，而且非常随意 第五，信息不公开，透明度不够 政府和公众缺乏相互信任 在关键时刻，政府害怕引起混乱，封锁消息，甚至发表“善意的谎言”，而公众相信谣言，不信任政府 政府的信誉和权威受到了严重损害 从2003年春天北京的“非典”事件到2005年冬天哈尔滨的“停水事件”，这个教训是极其痛苦的，必须高度重视。“现在弥补还不算太晚。” 危机管理是指基于特定危机萌芽、形成、爆发和扩散的恢复而进行的发现、预警、应对、报告和处置的全过程控制。危机管理是指政府组织社会力量，针对可能发生的社会危机制定应急计划、方法和措施，并对危机的萌芽、形成、爆发和扩散进行检测、预警、应对、报告和处置的全过程控制。 危机管理以特定的危机过程为对象，它不涉及危机的社会原因的政治治理，也不直接涉及危机的自然原因的社会和技术 因此，我国危机管理的缺陷主要是由经验不足和制度不完善造成的，而不是由社会制度造成的 由于中国城市化进程起步较晚，中国的城市危机管理仍处于“社会主义初级阶段”，与发达国家存在较大差距。必须加快理论和实践研究，尽快形成一个完整的体系，以满足日益增长的社会需求 在城市公用事业方面，主要应做好以下工作:风险评估——完善城市公用事业基础设施，这不仅是日常服务工作的需要，也是应急响应的物质基础 因此，城市公用设施必须始终处于良好的运行状态 不仅要完美，还要完整 为了保证城市公用事业在特殊情况下不间断的生产和服务，必须有足够的备用设施和能力 如城市供电双回路和多回路、备用水源、备用气源、备用热源、公交备用车、备用通道等。 所谓风险评估是在最坏的情况下对贷款担保的评估，是一种事前防范 能力评估——尽快制定一个可行的应急计划是非常重要的，它是对突发事件的假设，对突发事件各个方面的响应和救援活动的总体设计，以及在紧急情况下的行动计划 应该组织专家仔细准备 应急预案的编制必须经过充分调查和科学论证，做到可行、科学合理、全覆盖和全过程 应急预案的方向、目标、方法、措施和分工必须明确，不得似是而非、含糊不清 应急预案确定后，必须及时发布并经常演练。通过不断的练习，所有的责任和分工都应该落实；通过不断的演练，调整和丰富新的内容，使其更适合实战要求 应对评估——建立危机管理常设预警机制的有效性不在于结束危机的能力的有效性，而在于危机预防的有效性 任何危机都有一个发展和形成的过程，危机爆发前都有征兆 如何以最合理的资源配置尽早发现危机，并提前预防和解决危机，是危机管理的优化原则 预警机制包括识别危机迹象、评估危机迹象和发布危机警报 所有这些都是由广泛的信息收集和各种情报的准确性决定的 因此，有必要建立一个持续、准确和高效的预警系统 沟通和评估-学会与人沟通和协调。高度发达的现代媒体对城市危机管理来说是一把双刃剑，它不仅可以加速危机的蔓延，而且有助于危机的解决 唯一的办法就是坚持“真实原则”，坚定不移地相信人民，及时、真实地向人民报告危机的发生、进展、影响和处理情况 任何隐瞒、谎报或拖延报告危机的行为都会拖延甚至失去应对危机的有效机会，造成更大的危害，付出更高的代价 同时，我们必须学会与人沟通和协调的艺术，并注意方法和手段 有必要与新闻媒体建立良好的合作关系，特别是在紧急情况下 系统评估-组织灵敏高效的指挥系统中国城市的危机管理长期以来只是政府职能部门在突发事件中日常管理机制的延伸 各级政府只能暂时应对已经发生的城市危机，缺乏经验丰富、权威的指挥体系和管理体系 这不利于政府对城市危机的预警和处置，也不利于对已经发生的危机的控制和对受害者的救助 有必要建立一个敏感而高效的指挥系统和一个长期的工作团队 有必要研究和建立一种和平与紧急情况相结合的机制。根据应急预案，日常分工明确，责任到位，关键时刻各就各位，齐心协力 要确保机构和人员相对固定，资金、物资和设备落实到位，始终处于高度戒备状态 社会评估——完善应对突发事件和城市危机管理的法律保障体系，是一种以政府为主导，动员社会各种力量参与特殊和复杂情况的社会管理 必须加快城市危机管理的立法工作，完善相关法律法规，规范危机管理过程中各方的行为，明确社会各方的义务和责任 这不仅是危机管理的需要，也是现代社会法治管理的要求 同时，要加强组织动员，普及紧急情况下的行动规则和自救知识，提高全社会的应对能力 (作者:建设部城建司司长)李东旭(中国建设报)