论公共服务型政府模式的构建

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王钟田家华随着人类社会的不断发展，特别是西方国家工业革命以来，对公共服务的需求不断增加。这些服务的范围包括有形的物质产品，包括水、电、气、道路、通信和运输，以及无形的非物质产品，包括安全、医疗保健、教育和娱乐。 这些服务在一定程度上是非排他性和非竞争性的，因此它们也可以被称为公共产品 公共物品是公共选择学派和当代政治经济学学派在分析公共财政问题的过程中提出的 根据美国经济学家保罗·A·萨缪尔森的说法，理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和分配，但是市场机制对于一类物品的供给和分配无能为力，而必须通过预算支出从税收中解决 公共物品的供给模式不同于私人物品的原因在于它在消费模式和排他性上不同于私人物品 公共物品对于任何一种群体生活都是必要的，但是由于其自身的特殊性，每个人都希望别人免费提供公共物品并免费使用(搭便车)，并且由于公共物品的非排他性，这种“搭便车”成为可能 此外，因为公共产品是非竞争性的，这种产品应该免费提供。然而，对于微观经济市场而言，无法收回成本或实现自身利益最大化的行为并不被微观经济活动所接受，这导致了这样一个事实，即在正常情况下，依靠私人力量和市场机制不足以获得有效(及时和充分)的供给 公共物品的“公共”一词导致了公共物品供给和管理中私人机制的困境。然而，自20世纪70年代以来，西方国家尝试利用市场机制提供公共产品并取得一定的成果后，我们认为公共产品的有效供给不是传统的市场不能提供公共产品的理论。事实上，政府也可以利用市场机制来提供公共产品。 经过一系列的博弈，人们终于达成共识，公共物品和公共事务的管理权应该转移到一个公认的公共权力机构，为社会所有成员提供保护和服务，社会成员应该承担相应的税收义务 因此，在社会成员和公共权力之间有一种类似于市场交易的行为:前者为购买后者提供的服务和保护而纳税(支付) 1.20世纪70年代以来西方社会公共服务模式的演变，市场力量在西方发达国家和一些发展中国家的公共产品生产领域发挥着越来越重要的作用，一些原本由政府提供的准公共产品，甚至纯粹的公共产品也变成了由市场提供的，从而在一定程度上动摇了市场不能生产非排他性和非竞争性公共产品的旧的市场失灵理论。 主要有三个原因:第一，随着经济发展水平和技术条件的提高，一些过去只能由政府提供的公共物品(如电视台)将由政府以政府合同的形式购买，由私营企业完成提供服务；第二，在直接生产公共产品的过程中，政府往往因无成本、无竞争而导致浪费和低效，不利于公共服务质量的提高；第三，由于缺乏市场竞争，政府直接生产的公共产品失去了优胜劣汰机制对产品质量的保障作用，导致公共产品供给质量低下 那么，政府利用市场机制提供公共产品有哪些模式？通过总结西方发达国家的经验，我们认为政府通过市场机制提供公共产品的模式有:1 .合同租赁是指政府将部分公共产品生产给赢得竞争的私营企业，政府主管部门与这些私营企业签订生产合同。当私营企业完成任务并达到合同规定的标准时，政府将支付合同规定的报酬 这种形式主要适用于具有规模经济的自然垄断公共产品，如电力、电信等商品 政府通过公开招标选择私营企业，目的是通过投标人之间的相互竞争将公共产品的生产成本降低到合理的水平 2.政府采购政府采购是指政府不事先签订合同，直接从市场上购买产品 各级政府为了开展日常政务活动或向公众提供公共服务，在财政监督下，按照法定方法和程序，从市场上为公共部门购买商品和服务 这样，政府可以在保证质量的前提下，以最低的价格提供一定的公共产品 3.公共产品特许经营是在政府授予在一定时期内开发和经营某些公共事业的权利(即特许经营或特许经营、特许经营等)的前提下，企业对公共事业的经营活动。( 特许经营是政府对公用事业垄断权力的部分转移 目前，bot模式是特许经营模式的一种创新，在各国得到了广泛的应用。 4.政府补贴政府补贴是指政府提供不盈利或只能在未来盈利且风险较大的公共产品，并有选择地向提供这些公共产品的企业提供财政援助，以确保它们为全体公民提供有效的公共服务。 资助方式有:补贴、津贴、优惠贷款、减税和免税等。 例如，在西方国家，教育由政府和私人共同承担，义务教育主要由政府承担，而高等教育和职业教育部分由私人承担 5.政府参与政府参与是指政府以不同的比例参与私人投资生产的某些公共产品，以提供财政支持 这主要适用于初期投资较大的基础设施公共产品项目，如道路和桥梁建设 政府股份分为政府持股和政府股份 政府股的比例不是一成不变的。在项目建设的初始阶段，政府股普遍较多。一旦项目进入正常运营并能获得稳定的正常利润，政府将开始出售自己的股份，并收回资金转向其他项目 第二，中国政府治理模式的转变长期以来，中国一直实行政府主导的经济发展模式。在以市场经济为目标的经济发展道路上，政府相对于市场处于主导和主导地位 在以市场为导向的经济发展模式中，经济运行主要受市场调节，政府的作用主要是弥补市场的内在缺陷和不足，如克服垄断、公共产品和外部效应造成的市场失灵，维护宏观经济的稳定和增长。 在经济发展和市场发展水平较低的情况下，实行政府主导的市场经济发展模式是必要的，但这种发展模式实际上包含着一系列内在的矛盾和问题 经济起飞后，这些矛盾和问题会越来越明显地暴露出来 因为在这种发展模式中，政府不仅要培育市场，还要取代市场来行使部分资源配置职能，两者之间不可避免地存在矛盾和冲突 政府通过行政权力干预资源配置过程，必然会扭曲价格机制，限制市场竞争，抑制人民的积极性和创造性。另一方面，它会滋生腐败和道德风险，政府对企业的过度保护会使企业盲目扩张，导致效率下降和难以承受的竞争压力 因此，在实现经济起飞后，随着经济发展水平和市场发展水平的提高，我们应该逐步转变经济发展模式，实现从政府主导型经济发展模式向市场主导型经济发展模式的转变 为了保证中国经济的健康发展，政府的治理模式也应该实现相应的转变，并在一定程度上实现新形势下中国政府的重建 具体来说，这种转变包括以下几个方面:1 .有限政府的构建现代政府治理的第一要素是有限政府 这意味着在给定的技术条件下，政府的能力是有限的 有限政府的实质内容是市场政府，即市场政府 这意味着政府职能有一定程度的市场化。政府不再直接管理竞争性商品和服务的生产和供应，而是让市场生产和供应竞争性商品和服务 在这种治理模式下，公共产品和服务的生产和供应有多种机制。政府的精力主要集中在制定和执行规则，创造有利的激励环境，建立市场体系，促进市场的有序运行 2.法治政府的建设法治政府是相对于人治政府而言的。这两种政府形式是人类历史上自政府建立以来的主要治理形式 建设法治政府主要有两层含义:一是政府治理的合法性 政府治理的权威和秩序必须得到人们的广泛认可，这种认可是由法律授权的 治理的主体必须是合法的，并由法律明确规定 政府治理的内容合法，处理的事项在法律授权的范围内；治理的程序是合法的，取决于法律；第二是行政责任。更重要的是要限制公共权利，制裁行政主体的违法行为，使其能够承担应承担的法律责任 法治政府的构建是相对于人治政府的弊端而提出的。法治政府的建立可以实现行政法治与社会自治良性互动的社会环境，从而回应市场经济和民主政治对政府治理的要求 3.建设分权政府孟德斯鸠曾经说过:“如果一个共和国很小，它就会死于外力；如果它很大，它将因内部缺陷而消亡。” 因此，有必要建立适当的权力分配制度，避免过度集权和分权 从经济上讲，如果一个权力适当下放的政府想要制定和执行任何政策，就应该以适当的成本效益单位来执行 适当的政府分权可以使政府贴近公民的需求，使政府有更准确的成本和收益感，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；一个适当分权的政府还可以培养公民的自治精神和公共事务的自治精神，而不是依靠政府来解决一旦发生的问题，这样政府就可以减轻其压力，利用其有限的资源来解决最紧迫的问题。 第三，我国公共服务型政府模式的构建所谓公共服务型政府模式，是指政府将创造一个公共服务供给体系，政府或社会将有效(及时、充分)供给人民日益扩大的公共服务需求。 在公共服务型政府模式下，公共产品供给的主体不限于政府组织，它最大限度地吸收各类社会组织或私营企业参与公共产品的供给 长期以来，中国各级政府基本掌握了所有的地方公共资源，提供了几乎所有的公共服务 随着我国社会的变化和转型，这种公共服务体系暴露出越来越多的弊端，不仅导致各级政府机构臃肿，而且造成资源严重浪费、效率低下、服务成本高、服务质量低 因此，有必要改革现有的公共服务模式，建设公共服务型政府 新公共管理改革的核心是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，改变传统的政府公共服务模式 主要方法如下:(1)引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量实施一些公共服务项目，参与建设和运营，利用市场竞争压力促使服务提供者降低服务成本，提高服务质量，实现公共服务的“准市场化”；(2)将政府不需要承担的职能转移到各种社会组织，通过提供补贴和税收优惠，引导非营利组织提供某些公共服务项目。 公共服务型政府必须是透明、公平、公正、廉洁、高效的政府 首先，如果一个政府有私人利益，那么一个有暴力倾向的政府可以利用人民赋予的公共权力不断追求私利，从而失去政府的“公共性” 服务型政府的基本特征是服务理念的核心、舆论的主导、公众的透明、有限和有效。服务型政府的基本职能是提供制度供给服务，提供良好的公共政策服务，提供公共产品，提供公共劳动力援助。 然后，根据政府服务职能的定位，构建公共服务型政府模式必须实现以下几点:1 .以顾客或市场为导向的新公共管理认为，政府的社会责任是根据顾客的需求为他们提供服务 在新公共管理中，政府不再是一个封闭的凌驾于社会之上的官僚机构，而是一个负责任的“企业家”，而公民则是“顾客”或“顾客” 创业型政府应该是一个能够提供更高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以客户需求或市场为导向 只有顾客驱动的政府才能提供多样化的社会需求，促进政府服务质量的提高 在传统的政府公共服务体系下，政府往往以行政计划代替公共意志，以精英设计代替公众参与，忽视公众的需求和偏好，这直接导致在大多数公共组织中，甚至不清楚他们的顾客或服务对象是谁，服务水平低下 以顾客为导向或以市场为导向的服务，是公共服务从政府导向和官方导向向社会导向和以人为本转变的根本选择，也是政府与社会正确关系的体现 主要途径如下:一是扩大公众对政府决策的参与 政府应该提供什么样的公共服务以及如何提供公共服务，应该事先听取公众的意见，以公众的意愿为第一价值取向，建立理解公众意见和公众参与决策的渠道、规则和程序；第二，政府公共服务应如何注重对社会和服务对象的评价，增加公众影响力的比重 2.公共服务职能的市场化通过引入市场竞争来提高政府服务的效率，是现代政府服务模式转变的趋势，也符合市场经济发展的要求 国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分离的；就支付和使用而言，公共产品和服务的非竞争性和非排他性并不意味着只能由政府直接提供。通过重新设计政府和市场参与者之间的分工，运用“谁受益谁付费”的原则，可以公平有效地提供这些服务 因此，市场竞争的领域应该扩大 在这里，竞争至少可以分为三类:第一，公私竞争，即允许公共组织和私人组织提供公共服务，从而促进它们的竞争；二是私人对私人的竞争，即政府要求私营企业相互竞争提供一些公共服务；第三是公众与公众之间的竞争，即政府促进内部组织之间的竞争，以取得良好的服务效果 那么，公共服务职能市场化的范围是什么？首先，在公共工程建设领域，所有商业或竞争性项目都应通过公开招标、内部竞争和合同外包等市场手段建立市场竞争机制。不能预先假定公共部门一定比私营部门强，或者私营部门一定比公共部门强。关键是要有一个公平规范的竞争机制 第二，除了必须由政府提供的最基本的公共服务，如义务教育、基础科学研究、社会保障、公共安全等。公共服务领域，如教育、卫生、体育等。，我们也应该创造一个竞争环境，利用竞争机制所产生的压力，促使服务提供者不断提高服务质量 3.公共服务职能社会化公共服务职能社会化主要是指将大量原本由政府承担的公共服务职能转移给非政府组织和私营部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供，到政府利用社会力量通过社会自治和半自治组织及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织以及其他政府组织将成为公共产品和服务的提供者，以便提供同样的服务 政府通过社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化 公共服务职能社会化是一种以顾客为中心的管理模式(以顾客为导向)。公共服务的提供不再仅仅由政府承担，政府也不再是管理公共事务的唯一机构。许多非政府组织参与提供公共服务产品，政府可以部分甚至完全摆脱日常事务，集中精力制定和执行政策 对于公共服务的对象而言，公共服务功能的社会化意味着赋予公众选择公共服务的内容、方法和评价的权利，这将迫使公共服务的主要提供者将公众作为顾客，树立顾客意识。当服务不被顾客接受时，他们将失去市场份额。 综上所述，从政府主导型经济发展模式向公共服务型政府发展模式的转变，是为了适应市场经济对政府在市场化改革过程中的更高要求。公共服务型政府模式的构建不仅在于政府经济管理职能的转变，还在于政府治理方式的转变，为经济发展提供良好的市场环境，为经济社会协调发展提供基本的、有保障的公共产品和有效的公共服务。 (本文仅代表作者自己的观点)(中华人民共和国国家发展和改革委员会网站经济体制综合改革处分站)