公用事业推向市场 解读特许经营改革建议

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有人说特许经营是新一轮市政公用事业改革的必然选择 近日，记者从珠海市2005年5月发布的《关于推进珠海市公用事业特许经营改革的若干意见》(以下简称《意见》)中了解到，包括市燃气集团在内的20多亿国有资产打出了“特许经营”的旗号，今年和明年公交和供水公司都“断奶”入市。政府从保姆变成了管家，而政府监督员则驻扎在特许经营企业进行监督 行动巴士和供水将于明年进入市场。“除燃气集团外，我们将在我市逐步推进城市公交和供水特许经营改革试点，取得经验后将在全市全面推广。” 目前，有超过20亿经营天然气，公共汽车和供水国有资产。今年和明年应该完成特许经营权改革试点，实施排水和垃圾处理，然后在全市推广 珠海SASAC副局长杜拙向记者描述了特许经营改革的时间表 据记者了解，除上述三项公用事业外，珠海排水公司也已被纳入特许经营改革范围，该公司正准备上报该计划 如何改变改革，如何实现改革？根据《建议》，公用事业特许经营权改革的总方针是统筹规划，分段实施，先急后缓，先易后难，分“三步走” 第一步:界定边界，理顺关系，将政府的公共资源资产从企业的法人财产中分离出来，通过特许经营协议建立政府与企业之间的契约关系 政府拥有市政公共资源的所有权，企业通过特许经营协议获得经营权 关键是要把工作放在清产核资的基础上，科学核实经营性资产、债权债务、经营成本等。，彻底清理与政府的债权债务关系，规划公司体制改革和企业资产重组计划 第二步:完善运行机制，根据现状授权，明确特许经营主体和相关方的权利和义务 为特许经营者投资现有企业提供有利条件，建立契约关系和市场化运作机制 首先，很明显，企业拥有相关的公共资源，尤其是特许经营权和经营期限；二是明确政府与企业的责权利关系，完善对企业服务质量等重大问题的监管；三是建立相应的投融资体系和价格调节机制，确保市政公用事业的良性运行，最大限度地满足人民群众和城市经济发展的需要 第三步:引入战略投资者，改变管理机制，逐步实现企业产权多元化 实施特许经营改革后，企业的产权与特许经营权可以通过引入战略投资者出售其股份，或进入资本市场降低国有股比例来实现多元化。政府将不再把直接投资作为重大投资项目，而是通过合资、参股和bot方式吸引外资、民间资本和其他社会资本，形成投资和运营回报的良性循环 投资、融资和价格机制滞后。《建议》分析指出，目前公用事业存在的问题是政企不分和政务不分。国有企业的垄断经营导致企业内部缺乏激励约束机制，外部缺乏竞争力。盈利水平和服务水平有待提高，尤其是现行的投融资体制极大地制约了公用事业的发展 制约发展的投融资体制的具体表现是政府的资源资产和企业财产没有理顺，公用事业长期以来主要依靠政府投资和建设；投融资体系不完善。大多数市政公用事业都是投资金额大、周期长的城市基础设施项目，主要依靠政府的财政投资和建设。从事经营的企业没有完全市场化，无法从市场上筹集资金，导致资金来源单一、数量有限，严重制约了市政公用事业的发展；政府债权债务等历史问题尚未理顺。例如，由于历史原因，供水、公交和燃气集团等企业与市政府有大量的债权、债务或担保 这将是相关项目市场化运作的主要障碍之一 市政公用事业的公益性和公益性以及不良的投融资体制也制约着公用事业的发展，这使得珠海市财政承担了补贴损失的沉重负担 根据自来水公司的数据，目前珠海市自来水价格已经8年没有调整了，供水成本增加了1.5762亿元，大部分费用由珠海市财政承担 事实上，影响公用事业发展的原因是多方面的。从政策环境分析，虽然建设部颁布了特许经营改革管理办法，但相关配套政策和实施细则尚未出台，有效的监管体系尚未建立，这将阻碍特许经营的市场化，不完善价格形成和调整机制，为下一步的特许经营改革设置困难。 看看巴士公司的发展轨迹，或许可以找到答案 珠海巴士公司表示，珠海现行的巴士票价是在1994年初厘定的，至今已有11年没有改变。燃料、材料和轮胎的运营成本大幅增加。与1994年相比，总经营成本增加了2.93倍。今年上半年亏损超过750万元，预计全年亏损将超过3000万元 2005年7月，公司每千公里的成本比深圳、广州等周边城市的公交车低20%-30%。挖掘潜力的内部成本非常低，但价格保持不变 珠海市物价部门的一些人呼吁建立以市场为导向的价格调整机制，他们也对政府的两难处境表示遗憾，因为考虑到公交票价如跟随市场的频繁波动，很可能会引起舆论的不满，如果不市场化，会给企业带来经营风险。混乱使政府定价不确定 根据《建议书》的深入分析，现有的公用事业基本上都是政府定价的项目，在价格调整方面缺乏合理的形成机制和调整机制，一般处于低盈亏水平，无法吸引其他投资者通过特许经营收取相关费用。因此，有必要及时研究不同公用事业项目的价格影响和形成，制定合理的市场化价格调整机制，在保证公共利益的前提下，给予投资者合理的投资回报。 尽管面临诸多困难，但从目前情况来看，特许经营改革将是大势所趋 未来五年需要投资16亿元。“目前我们面临的形势是，未来五年，珠海的管道燃气、供水、城市公共交通等公用事业将需要约16亿元。 然而，这三个领域的国有企业规模小、利润低，难以进行大规模投资，承受公用事业进一步发展的巨大压力。推进市政公用事业特许经营权改革已成为加快该领域发展的必然要求 珠海SASAC副局长杜拙不无感慨 《建议》指出，需要16亿元的投资。虽然这些投资可以通过近期适当调整公共产品价格或企业对银行的长期贷款来解决，但从长远来看，由于大型市政企业长期处于低利润水平，依靠自身投融资滚动发展模式难以支撑城市经济社会发展的要求。因此，实施“三化”改革——公用事业市场化、企业产权多元化、政府职能社会化和实施特许经营改革，已成为城市经济发展的必然 《建议》指出，为了给公用事业的发展营造一个规范有序的市场运行环境和氛围，珠海应效仿深圳和北京，制定并发布《珠海市市政公用事业特许经营管理办法》 政府从保姆到管家的转变不同于特许经营实施前。改革后，政府部门的角色将发生深刻的变化——从保姆到管家 《建议》指出，在改革过程中，政府只负责市场准入资格和运营期设计、价格听证决策、安全运营和服务质量监管以及环境保护效益监管，其余都移交给作为市场主体的企业。 公用事业特许经营实施后，原建设部门将由行业主管部门依法变更为合同监督管理部门。SASAC的职能将更明确地界定为投资者的管理，与此同时，公用事业将仅通过行使股东权利来进行监管和影响。 事实上，管道燃气特许经营已经率先对《建议》所设定的框架做出了初步的解释:政府派出监督员代表政府和公众利益对燃气集团进行监督 根据签订的协议，市建设局将制定燃气服务评价标准，监督燃气供应质量和服务水平，受理公众对市燃气集团的投诉 (南方都市报记者兰)