突发公共事件：绕不开的话题

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作者:郭在人类文明不断进步的同时，人类社会的复杂性和不可预测性也日益增加 在某种意义上，现代社会可以说是一个风险社会 在人类漫长的历史中，任何国家或地区都会面临这样那样的突发公共事件 特别是在转型期，中国面临着应对突发公共事件的严峻挑战 一、突发公共事件的定义和特征突发公共事件是从公共管理角度研究危机的专门术语。主要是指造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和重大社会影响的突发事件，是对公共安全、社会稳定和国家权力影响较大的突发公共事件或状态。 大多数突发公共事件都具有危机特征，或者有可能转化为危机事件 因此，在一定意义上，突发公共事件也称为突发公共事件 现实生活中，危机有不同的形式和神秘的变化，但纵观各种突发公共事件，大多具有突发、原因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，并且相互交织。如果处理不好，就会产生连锁反应 具体来说，突发公共事件具有以下共同特征:一是突发性 虽然突发公共事件是由一系列小事件逐渐发展而来的，有一个量化的变化过程，但事件的时间、规模、具体情况和影响深度往往超出人们的预期，即事件发生突然，一旦爆发，其破坏性能量就会迅速释放并迅速传播，而且大多数事件发展迅速，解决问题的机会转瞬即逝。如果不及时采取对策，将会造成更大的危害。 1月28日下午5时(当地时间)，伊朗首都德黑兰发生的地震仅持续了10多秒钟，造成50个村庄严重破坏，其中4至5个村庄被完全摧毁，死亡人数达600人。许多人 第二是宣传 危机的内涵包括个人、组织和社会等多种主体，但突发公共事件是指公共管理范围内的危机事件，其影响和涉及的主体都是公众 当然，突发公共事件的直接范围不一定在一般公共领域，但它们会因迅速蔓延而引起公众关注，成为公众关注的热点，造成公众损失、公众心理恐慌和社会混乱 也就是说，虽然突发公共事件可能源于其他地方，但在一个开放、动态、反应灵敏的社会系统中，来自感知的强烈刺激会使公众紧张，并对情况给予认真关注，从而促使政府调动大量公共资源，协调有序的公共组织妥善解决 例如，在美国炭疽袭击的案例不多，但造成的影响和恐慌是全国性的 第三是不确定性和可变性 不确定性表现为不规则的原因、变化的方向、影响因素、后果等。，而且事件变化很快，这很难准确预测和把握 不确定性和人类理性的局限性使人们在面对事件时常常不知所措，这进一步增强了恐慌感，扩大了不安全感 第四是事件的多样性，也称为事件的独特性 突发公共事件的发生和发展有不同的情景，每种情景在表现形式上都有其自身的特点。这些事件的独特性使得很难按照规定行事 突发公共事件有近百个类别，同一事件的时间、地点、原因和变化趋势是不同的、不断变化的 第五是危害性 无论突发公共事件的性质和规模如何，都不可避免地会给社会带来不同程度的破坏、混乱和恐慌。而且，由于决策时间和信息有限，很容易导致决策失误，造成不可估量的损失和社会危害 此外，危机往往具有联合效应，这可能导致二次或衍生事故，导致更大的损失和危机 苏联切尔诺贝利核电站核燃料泄漏事故发生在1986年，其危害至今仍未消除。相关专家预测，事故的影响将持续100年 在社会领域，任何突发公共事件都可能引发潜在的社会矛盾，威胁整个社会的稳定 突发公共事件的危害性突出表现在:公共生活受到威胁；遭受重大经济损失的；正常的生产生活秩序遭到破坏，造成当地社会动荡和混乱；此外，突发公共事件还会造成无法用量化指标衡量的负面影响 第六，信息的局限性 由于突发公共事件的随机性和不确定性，大量信息随着形势的发展而演变。然而，由于时间紧迫，决策者掌握的信息可能不全面，他们获得的信息也不及时。在信息反馈和处理过程中，难以保证信息的准确性和有效性，导致信息失真。 这是对决策者最严峻的考验 突发公共事件会给正常的社会秩序和人们的正常生活带来许多负面影响，这是极其有害的。毫无疑问，这是一个不正常的负面事件 但总的来说，在当今社会，随着全球化和城市化的进程，突发公共事件越来越频繁，传播范围越来越广，影响也越来越深远，这就要求我们重新审视和判断突发公共事件的属性 从哲学的角度来看，危机是不可调和的冲突和矛盾的产物 矛盾是物质的普遍状态，是自然界和人类社会的普遍现象 整个科学发展的历史不仅证明了矛盾的普遍性，而且证明了只有揭露矛盾、解决矛盾、解决问题，才能使事物发展，社会进步 无论何种突发公共事件，其本质都是事物本身潜在矛盾和问题的表现 危机是不可避免的事故，突发公共事件是每一种社会形态和政府管理体制都将面临的挑战 在人类社会，冲突无处不在。俗话说:“天有不测风云，人各有命。”作为一个政府，在抵御火灾、风暴、地震、洪水等各种自然灾害的同时，也面临着疾病传播、环境恶化、社会动荡等社会事件。 作为一个企业组织也不例外，《美国危机管理》一书的作者费茨普曾经对500强进行过一次调查。高达80%的受访者认为，现代企业将不可避免地面临危机，就像人们不可避免地面临死亡一样。 事实上，西方学者在分析社会危机产生和发展的根源时，基于人性假设，将社会危机与人性联系起来，并从另一个角度解释突发公共事件是社会固有的正常现象 现实也证实了这一点 首先，突发公共事件越来越频繁和多样化 除了传统的危机事件如火灾、地震、海啸、空灾难、骚乱等。恐怖袭击、疫情扩散、生态灾害等新形式的突发公共事件不断出现 其次，它影响广泛，传播迅速 随着全球化的发展，各国联系紧密，突发公共事件的范围广泛且不可控制，导致危机的类型、数量和规模不断增加 第三，可持续性显著提高，破坏性上升 现代社会相互依存的特征日益明显，单一危机很容易演变成复合危机，并产生连锁反应 第四，城市生态凸显脆弱性 城市是现代文明的象征和标志，但高密度的人口、密集的交通网络和高度相关的基础设施也增加了城市面临的风险和危害 经合组织的研究表明，从1950年到2000年，无论是事故数量还是灾害造成的死亡和经济损失数量，世界范围内突发公共事件的上升趋势是明显的 虽然人们对中国是否已经进入安全事故高发时期有不同的看法，但中国安全生产面临严峻形势是不争的事实 毫无疑问，单一的突发公共事件是一个具有可变性和危害性的异常负面事件 但总的来说，突发公共事件的确有其客观性，它总是伴随着人 忽视突发公共事件的客观事实只会导致更大的损失和危害 像所有危机一样，突发公共事件具有两重性，既是危险又是机遇 危机并不是绝对的坏事，因为危机往往是活力和转变的开始，“哪里有不幸，哪里就有幸福。” 正如美国管理专家诺曼·奥古斯丁所说:“危机既包含失败的根源，也包含成功的种子。” 寻找、培养和收获潜在的成功机会是危机管理的本质；错误地估计形势并使形势进一步恶化是处理严重危机的典型特征 汉字也成功地表达了危机的内涵，即“危加机”，危机事件是“转折与恶化的分水岭” 在社会领域，突发公共事件具有社会安全阀和促进社会进步与发展的功能，能够为社会发展提供变革、改进和创新的契机。 应当指出，突发公共事件从危险到机遇、从“危机”到“问题”的转变不是自动实现和完成的 只有正视和解决突发公共事件问题，善于总结经验教训，危机才能转化为创新的动力和契机 我们能否应对和克服挑战，实现这一转变，需要全社会的共同努力 第二，我国突发公共事件的分类突发公共事件很多，而且事件的多样性或独特性令人眼花缭乱 认真研究并合理确定突发公共事件的分类，对于明确职责、制定计划、科学组织和整合资源具有重要意义，是做好突发公共事件应对和处置工作的基础工作 突发公共事件的分类可以有不同的维度，如主体、性质、诱因和范围 即使从同一个角度来看，划分突发公共事件也有不同的方式。例如，从突发公共事件的诱因来看，一些学者将突发公共事件分为两类:自然灾害和社会事件 通常将突发公共事件分为三类:自然灾害，如地震、火山爆发、洪水、风灾等。，这是由自然原因造成的；第二，人为事故，也称技术事故，如交通事故、生产事故、爆炸、人为火灾等。，通常与科技发展和人为失误的负面影响有关，并且在现代社会有增加的趋势；第三是重大社会事件，也称社会秩序灾难，如社会骚乱、恐怖袭击、外敌袭击和入侵 根据突发公共事件的过程、性质和机制，突发公共事件大致可分为五类 第一类是自然灾害，主要包括七大类:水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾 第二类是事故灾害，包括安全事故、环境污染和生态破坏事故 第三类是公共卫生事件，包括三类:严重传染病、严重动植物疫情、食品安全和职业危害 第四类是社会安全事件，包括重大群体性事件、重大刑事案件和涉外突发公共事件 第五类是恐怖袭击、危害国家安全的事件，甚至是外敌入侵 追溯危机管理的源头，我们可以发现危机的处理始于军事和国家安全 目前，国际上对突发公共事件的分类没有统一的标准 世界各国的分类是基于各自的国情，有不同的做法，并不断变化和调整 各种突发公共事件相互影响，相互交叉 当然，这种分类标准只是相对的，很难解释某些突发公共事件是自然灾害还是人为事故，不同类型的突发公共事件可以相互转化 例如，洪水和重大事故将导致防疫问题，自然灾害、事故和公共卫生事件都将导致社会稳定问题 第三，我国公共安全面临的严峻形势和突发公共事件的特点。突发公共事件是对公共安全的最大威胁，它给人类带来的灾难是巨大的 美国“9.11”事件造成2797人死亡，直接损失3000亿美元，间接损失5000亿美元 据联合国有关机构估计，这一事件使当年世界经济增长率下降了1个百分点 去年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生强烈地震，引发海啸，波及东南亚、南亚和东非国家如印度尼西亚、泰国、印度、斯里兰卡、马尔代夫和索马里，造成重大人员伤亡和财产损失 根据世界货币基金组织和世界银行今年1月22日发布的印度洋地震和海啸调查结果，此次灾难造成的死亡和失踪人数达到约30万人，总损失超过64亿美元 我国目前正处于经济社会转型时期，公共安全基础相对薄弱，与经济快速发展的矛盾日益突出，公共安全形势严峻 一是重大自然灾害频发，分布广泛，损失巨大 中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。重大突发性灾害频繁发生。70%以上的人口、80%以上的工业、农业和城市受到各种灾害的严重威胁。22个省会城市和三分之二人口超过100万的大城市位于地震高风险区 全国三分之二的土地受到不同程度的洪水威胁，特别是集中了全国1/2人口和3/4工农业产值的长江、黄河、淮河等七大河流的中下游地区，洪水威胁更为严重 崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害遍布全国。随着人类活动的加速和气候变化的影响，地质灾害的频率、密度和范围都在增加 二是安全事故总量居高不下，重大、特大和特别重大事故时有发生 从1990年到2002年，中国安全事故总数以年均6.28%的速度增长，最高增长率为22% 近年来，由于各种事故，每年有13万多人死亡，70多万人受伤。平均每天各种事故夺走300条生命，直接和间接经济损失约2500亿元 在安全生产领域，我国煤矿安全问题尤为突出。2003年，中国煤炭产量约占世界总量的35%，事故死亡人数占近80% 2003年，中国煤矿平均每人每年生产321吨煤，美国的效率仅为2.2%，南非为8.1%，而每百万吨煤的死亡率是美国的100倍，南非的30倍 第三，公共卫生形势依然严峻 各种传染病没有得到有效控制。据统计，世界上30多种新的传染病中有一半是在中国发现的，有些已经造成了严重的后果 化学品泄漏和食品安全危害大大增加，事故仍在继续 外来生物的入侵也严重影响了人们的生命安全和经济发展 第四，从社会保障的角度来看，近年来，爆炸、投毒、凶杀、绑架等恶性暴力犯罪在一些地方有所增加，犯罪形势向动态化、有组织化、专业化、智能化发展 转型期因社会问题引发的群体性事件不断增多，呈现出跨区域串联和连锁反应的特点，甚至造成局部地区的社会不稳定 群众上访数量居高不下，信访总量仍在上升 第五，国际形势依然复杂，地区冲突继续，台独、民族分裂、东突等恐怖势力猖獗 据专家估计，上述公共安全问题每年给中国造成6500亿元的经济损失，约占国内生产总值的6% 根据国际劳工组织2003年的方法，仅工矿企业的事故损失就占国内生产总值的4%左右 此外，随着经济和社会的快速发展，中国的公共安全仍然面临许多新的挑战 例如，一些重大建设项目正在建设中，其中一些项目位于自然灾害频繁的地区，重大突发自然灾害对这些项目构成潜在威胁，有可能引发次生灾害；高科技和信息产业的快速发展不仅为国家和个人提供了新的发展机遇和生活机遇，也带来了新的安全威胁 目前，我国突发公共事件具有以下特点:1 .突发公共事件的种类越来越多，涉及的领域也越来越多样化 中国不仅自然灾害频发，而且随着社会转型，政治、经济、社会等各个领域的突发公共事件也日益增多 首先，人类生产和生活活动的领域在扩大，人类对自然的掠夺和破坏在增加，自然灾害的种类也在增加 其次，随着科学技术的发展和国际交流的扩大，我们也面临着来自生物因素、有毒化学品、核辐射、计算机病毒等的潜在威胁 第三，由于全球化、不适当的现代医疗活动、城市化、环境变化、社会行为模式和生活方式的变化等。，我们面临的疾病威胁增加 第四，随着经济的快速发展，转型时期出现了制度漏洞和现实空，一些大规模生产事故和人为灾害时有发生 第五，社会转型中一些新问题引发的社会矛盾日益增多 2.突发公共事件频发，规模巨大，危害性日益增大 中国发生自然灾害的频率远远高于世界平均水平。安全生产事故居高不下；公共卫生事件时有发生；群体性社会突发事件的数量和参与人数呈上升趋势 随着突发公共事件扩散和蔓延的加剧，突发公共事件的范围不断扩大，对社会的危害也越来越大 这种危害的增加不仅表现为生命财产的直接损失，还表现为引发社会恐慌，影响人们正常的生产生活秩序，造成社会混乱和不稳定 3.引发突发公共事件的社会因素日益增多，群体性社会的突发公共事件呈上升和扩大趋势 中国正处于经济转型和社会转型的关键时期。许多深层次的矛盾和问题正在逐步显现，引发突发公共事件的社会因素日益增多 有数据显示，近年来，中国劳资关系和劳资关系紧张，纠纷和冲突呈上升趋势；社会秩序遭到破坏，各种犯罪和治安事件日益突出；各类交通、火灾、工伤和建筑事故频繁发生；腐败案件不断增多，大案要案的比例越来越高；社会不稳定因素增多，社会突发事件范围扩大，参与人数越来越多，参与者多元化；各种矛盾和问题交织在一起，社会突发事件性质复杂，持续时间长 4.突发公共事件信息传播速度加快，波动方式多样化，振动频率增加 随着现代信息技术的广泛应用和迅速普及，交通设施和工具的现代化，信息传播的快捷和便捷，突发公共事件的扩散性增强，一些突发公共事件特别是群体性社会事件的组织化程度增强，影响范围和振动频率扩大，波动方式多样化，处理难度加大 5.突发公共事件的范围越来越广，国际化程度越来越高 社会的复杂性和关联性日益增加，突发公共事件的内部扩张性大大增强，引发了一系列衍生和次生灾害事故，形成了灾害事故链 随着经济全球化和对外开放的扩大，中国与世界的联系越来越密切，一些突发公共事件在空传播越来越广 例如，非典疫情发生在2003年，禽流感发生在2004年，影响了许多国家和地区 第四，中国突发公共事件频发地区这里的频发地区不是指地理区域，而是指容易发生公共安全事件的地区 中国幅员辽阔，经济社会发展基础薄弱，正处于体制转轨的关键时期。各种社会矛盾突出，引发突发公共事件的因素日益增多。可以说，各种突发公共事件随时都可能发生。 但是，相比之下，以下地区更容易发生突发公共事件，或者是中国突发公共事件频发的地区 1.天灾 中国是世界上自然灾害最多、危害最严重的国家之一 根据国际标准的自然灾害统计方法，1500年前中国的自然灾害平均每年发生1.6次，然后逐渐增加到现在的每年3.9次，到2030年可能达到4.1次 我国河流众多，地形复杂，降雨时空分布不均，是自然灾害的基本因素。人类经济工程活动的增强是自然灾害呈上升趋势的主要原因 据近年统计，人为因素诱发的地质灾害占总数的50%以上。随着社会经济的发展，人类对自然的干扰和破坏越来越强烈，诱发自然灾害的作用也将越来越强烈 2.安全生产 中国安全生产事故频发，形势严峻，原因是多方面的 首先，中国生产力发展水平参差不齐，非公有制经济发展迅速。现代企业和许多落后的小企业都有手工操作 据分析，在发生事故的企业中，小企业和个体经营企业占75% 二是安全生产基础相对薄弱 企业自身安全投入不足，更换的设备没有及时更换，许多设备带病运行 三是科技投入不足，科技在安全生产领域的贡献率很低 第四，重视生产，忽视安全，重视经济利益，忽视安全管理 在实际工作中，一些地方和企业只顾眼前的经济利益，忽视安全生产 第五，员工整体安全素质低 近年来发生的安全事故大多是由责任事故、违章指挥、违章操作和违纪行为造成的 3.金融风险 金融突发公共事件的可能类型包括:银行挤兑；股票市场暴跌；技术故障；金融机构倒闭；海外金融冲击；金融危机；其他突发事件引起的金融突发公共事件等。 目前，我国金融风险的主要特征是:融资结构扭曲，我国间接融资比重高，信贷过度集中在银行，经济发展中的许多问题直接表现为银行风险，金融体系中的风险集中在银行；金融体系的潜在风险不断暴露和扩大。少数银行机构资产质量不高，不良贷款比例较高，历史遗留问题较多。少数机构资本不足，资不抵债，无法按时偿还到期债务，隐藏着较大的信用风险和流动性风险；社会乱集资，乱设金融机构，乱经营金融业务，金融秩序混乱，隐藏着巨大的风险；各类违法活动严重，金融领域面临恶意犯罪的巨大风险；金融产品不断信息化和多样化，金融创新加速了金融业的发展，但也进一步加剧了金融市场的不稳定性；在分业监管体制下，金融风险控制能力弱，中国金融市场本身不成熟，监管体系不完善，防范能力弱。大量外资金融机构的进入将对中国金融业产生巨大影响 4.信息安全领域 信息安全是信息发展的必然产物 信息安全主要是网络基础设施的安全和在线信息内容的安全 目前，我国信息安全领域存在的主要问题是:基础信息技术严重依赖国外，对引进的信息技术和设备缺乏必要的管理和技术改造；网络、媒体和电信需要制度化和标准化；信息安全管理体系不够健全，信息安全管理部门分散、孤立，缺乏沟通和协调，存在一定的漏洞和真/真/真/假/假；信息安全意识淡薄，对系统瘫痪、黑客攻击、病毒感染等信息安全事件缺乏警惕；信息安全产业仍处于起步阶段，产业化水平、规模和技术含量有待进一步提高；网络犯罪、意识形态渗透和文化侵略极大地威胁着社会的安全与稳定，互联网上的渗透和反渗透更加强烈 5.社会领域 失业、贫困和犯罪是社会领域的突出问题 在社会转型时期，整个社会结构、社会资源结构、社会地域结构、社会组织结构和社会认同结构都在发生重大变化，传统的社会控制机制已经失去了基础。由此引发的矛盾和问题是社会突发公共事件的根本根源 中国经济的快速发展伴随着地区发展差距、城乡收入差距和个人收入差距的扩大；在体制转轨过程中，利益和结构调整引起的矛盾和问题增多；社会的就业压力日益增大；在此基础上，个人挫折感和绝望感增强；此外，公共服务资源配置无法合理调整，社会保障体系不完善且滞后，非政府组织不发达，社会沟通和宣泄渠道不畅，利益表达机制和协调机制不完善等。这些都是加剧社会问题和社会不稳定的重要因素。 6.公共卫生 中国人口众多，经济社会发展滞后。许多传染病没有得到有效控制，新的传染病正在增加；工业化和城市化的快速发展带来了环境恶化、职业伤害和疾病谱变化等公共卫生问题。经济转型和管理滞后，化学品中毒泄漏和食品卫生安全事故日益增多；随着经济全球化和对外开放，传染病的传播和外来生物的入侵更加复杂多样；农村人口占全国的70%，农村地区是中国公共卫生防御体系中最薄弱的环节 7.种族和宗教问题 种族和宗教问题一直很复杂。经济转型和社会转型增加了新时代的民族和宗教问题。国外种族分裂势力、邪教组织和敌对势力的恶意挑衅和煽动使事件日益增加和复杂化 (作者:国务院发展研究中心办公室)