理清水业市场化改革的几个问题（上）

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在政府和企业的共同探索下，中国城市水务市场化改革不断推进 近年来，国家及相关部门相继出台并实施了一系列相关改革政策，如市政公用事业开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公有制经济政策等，加快了城市水务行业的市场化进程 2005年可以说是中国城市水务市场化改革的监管年，政府也真正将水务市场监管提上了工作日程 我国前一阶段的水务改革基本上是以投资和产权为核心，政府市场化改革的动机主要是解决投资不足的问题，这与市场化改革中“提高效率”的根本背离，这是由水务设施建设的巨大资金缺口决定的 目前，城市水务行业改革正逐步进入第三阶段，改革的目标已经开始关注和回归效率的提高 具体表现为注重监督，注重操作和服务水平，注重公共利益和安全 为了稳步进入水务行业改革的第三阶段，有必要改进许多改革理念，澄清新的和更深层次的误解 澄清这些误解直接关系到第三阶段的改革要求 城市水务行业不是工程建设行业，而是服务业。长期以来，城市水务行业没有一个明确的行业特征，在统计报告中被统称为市政公用事业 由于过去水务行业建设、运营和服务的社会福利性质，行业一直关注建设单位 由于运营是由公共机构或具有公共机构性质的国有企业完成的，水产业作为服务业的产业性质被忽视和掩盖 设施只是提供水服务的工具，设施建设只是提供水服务的准备阶段 城市水务行业不是建筑业，而是服务业，需要实施服务业规则 服务业的资质也是实施特许经营制度的基础 正是由于城市水务行业定位不清，水务行业改革只注重建设环节，而不注重运营环节；注重招商引资的效果，而不是监督和服务；政府注重市场开放和吸引投资，但不能认同资本的合理投资收益；注重工程环节的投标竞争，忽视服务质量的过程竞争 事实上，国际水务行业早已给了城市水务行业一个位置 国际水务集团威立雅水务和苏伊士水务已明确将自己定位为环境服务提供商或环境设施运营商，但它们尚未将自己定位为工程公司或投资公司 国际水务集团的水务投资是为了获得运营权和刺激服务 在进入中国水务行业市场的初期，这些公司受政府投资目标的影响，只能做固定收益或bot项目，这是更多的融资行为 其服务成分或运营技术成分很少，偏离了国际水务集团的主营业务，不能充分发挥专业公司的优势 目前，几大国际企业在中国的水务业务正在进行战略调整，回归运营和服务方向 市场化改革的重点在于效率，而不是资产和水务行业的市场化改革。主要有两个动机:一是吸引资金，伴随着快速城市化的巨大投资需求，这是仅靠政府力量难以满足的；二是提高水务行业运行效率，提升服务水平，实现水务行业可持续发展 这两种动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重点 应该说，到目前为止，增加投资仍然是政府推动改革的核心动力，追求效率才刚刚开始被提上日程 由于20世纪80年代后地方政府是投资型的城市水务行业，因此与中央政府和省级政府相比，地方政府更注重市场化改革的效果。 即使是现在，面对中国经济快速发展的现状和建设发展资金的巨大需求，各级政府仍然难以避免将招商引资作为水务行业市场化的首要目的 由于选择地方政府的关键是资本，国家的主要政策是开放和吸引投资 2003年后，行业主管部门或运营和服务主管部门逐渐强调效率问题并将其纳入改革议程，然后开始关注水务行业自身的定位 在大多数已经完成城市基础设施建设的发达国家，市场化改革的目的更多地是着眼于提高效率 20世纪80年代以来，不同国家以不同的目的和形式进行了水务市场化改革。一些发展中国家在水务市场化改革中只注重吸引投资，忽视监管和制度建设，导致公共服务体系混乱，社会问题严重 面对当前不平衡的经济发展和各种水市场项目的现状，政府必须高度重视市场化改革项目可能带来的一系列问题 在引进投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系 否则，公共服务体系将出现混乱，并带来严重的社会问题 从根本上说，水务行业市场化改革的根本在于提高效率，而不是资产问题 相信随着改革的深入，回归运行、效率和监督是进一步推进市场化改革的必然选择 资产转让不同于经营权转让。资产转让和经营权转让是当前市场化改革的两种直接表现形式，其动机不同 资产转让的竞争不能简单地等同于特许经营的竞争 有两种具体情况需要区别对待经营权和产权之间的关系:一种情况是，对于水系统，固定水厂单元的存量资产的经营权和产权之间存在必然的联系 在tot项目类型中，经营权和产权是相互关联的 服务水价和资产价值是相互因果的。如果资产转让价格和服务水价格是固定的，那么另一个可以是有竞争力的 同时，资产转让价格和服务价格的竞争分别反映了产权和经营权的不同侧重点 然而，在此类项目中，由于水厂单元中水系统的人为分离，项目经营权与产权之间存在着不可避免的价值关系 另一种情况是，对于整个水系统的服务提供者来说，由于服务企业承担着服务职能和服务风险，其价格是在政府市场监管下的市场行为，需要由包括市场因素在内的各种因素决定 资产价值不一定与水价相关 在这种情况下，经营企业被称为特许经营企业 特许经营企业往往不会因为自身权益的变化而改变特许经营关系 因此，特许经营企业自身权益的竞争只是资本层面的竞争，与包括价格在内的市场监管没有直接关系。在这种情况下，管理权和财产权可以分离 资产转让中股东权益的变化不是经营权的变化 特许经营模式下的产权竞价竞争不能保证未来业务流程的低成本 (中国水利报作者:符涛)