水业市场：政府和企业要同时成熟（傅涛）

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编者按:从产业结构的角度来看，笔者曾经指出，真正困扰城市水务行业长期发展的问题不是“垄断”，而是“规模不足”。作为研究中国水产业发展的专家，笔者从水产业的竞争特征和服务特征两个方面对水产业的竞争和垄断进行了补充 水务行业的竞争特征:竞争是市场化的根本，城市水务行业也不例外 然而，水是一种公共产品和特殊商品。由于其管道供应模式和日常生活用品的性质，城市水业有其自身特殊的产业特征 从经济学的角度来看，可以概括为商业形式的自然垄断、投资回报率低、政策风险高、商业回报稳定性高和资本沉淀量高 基于水产业的产业特征，水产业的竞争环境中有一个重要的角色，即政府监管 政府作为公共利益的代表，通过项目前期的规划控制和项目过程中对成本、服务、水质和水价的严格监管，来制约企业利益的最大化，实现相对竞争的效率目标 特许经营和风险的国际经验证明，特许经营合同是实现“项目过程”科学监管的有效手段，也是引入水务行业相对竞争的有效方法 事实上，特许经营是通过法律担保的合同，明确界定政府、企业和消费者的责任、权利和利益 特许经营合同根据不同的服务内容有不同的条款，简单的经营合同为3 ~ 8年，bot合同等投资相关合同长达20 ~ 30年，上海浦东等个人投资经营合同长达50年 长期必然伴随着可变性，而变化孕育着风险 水务行业的高资本投资和低回报的行业特点决定了项目的成败取决于长期效益 长期效应增加了项目风险和政策风险 项目风险主要来自合同双方的选择:合同期内成本核算标准是否会发生变化？资本投资者的要求会改变吗？价格将如何调整？这些调整能否以公平和可预测的方式进行？政府会支付之前批准的款项吗？其他项目风险来自用户的选择:用户会为水的经济价值付费吗？他们会对政府施加什么样的压力，会导致什么样的结果？降价、增加投资需求还是缩短投资周期？政策风险包括货币风险、宏观经济环境和地方政治风险 如何分析、识别、量化和降低这两种风险已经成为项目成败的关键 政府主体的角色错位，能力缺失。企业主体的规模和经验不足。政府和企业都是特许经营合同的当事人，但大部分主要项目和政策风险都由政府控制 就城市水务行业而言，我国是一个市场化转型国家，公共管理部门的行业管理从根本上受到其角色和能力的制约 角色问题意味着行业管理不知道管理什么和如何管理；能力问题是指政府缺乏新的技能，如国际谈判、国际招标和有效监督 在我国，以特许经营为核心的管理体制及其法律保障体系尚未建立和完善 现行的政府行业管理模式更多的是计划经济的延续，面对市场化，科学地分析和化解风险是不够的 另一方面，水工业企业主体的现状不容乐观 大型国有水务企业大多是区域性公司，受体制和机制的制约，尚未真正走向市场；从国际水务集团的角度来看，包括威立雅、苏伊士和时代在内的大多数企业已经从投资导向型扩张转变为业务导向型扩张，无法在水务投资中发挥主导作用；其他私人和社会资本，要么缺乏规模，要么缺乏经验 总体而言，从产业结构来看，城市水务行业缺乏强大的市场主体，缺乏经验，规模不足，产业集中度低 在这种情况下，企业的主体不能科学地估计风险，因为他们没有足够的经验，很难准确地估计项目的风险和收益 同时，一旦存在风险，它也缺乏有效化解风险的能力 对于企业来说，解决风险最直接的方法就是计算风险因素并将其传递给水价，从而造成水价过高的不合理局面。长期的不合理将导致人民的压力，最终可能导致政府违约 相反，如果风险被低估，可能会造成项目的损失，使合同不可持续 总之，政府和企业同时存在的诸多问题，加上水务行业在市场化转型时期的相对非正式性，使得水务行业的竞争呈现出低水平竞争的诸多特征，许多项目存在违约和暗箱操作 培育优秀的商业实体是市场化的重要组成部分。为确保水务行业长期稳定高效运行，水务行业竞争主体尤其是投资和经营主体的经验、规模和信誉成为重要保障 水务行业的市场化竞争必须建立在实力雄厚、经验丰富、信誉卓著的企业之间的高水平良性竞争之上 因此，从目前城市水务行业的行业现状来看，目前只有长期经验丰富的优秀企业主体才能实现与政府和公众利益的相对一致性 优秀商业实体的出现是城市水务行业所有利益相关者的共同期望 大城市，尤其是特大城市，不应简单地以打破城市垄断为目标拆分城市水务企业，这不利于城市水务行业弱势企业的成长，破坏城市水务行业本已脆弱的产业结构 事实上，城市供水行业受到供应形式的限制，无论分成多少个小单位，对最终用户本身来说，仍然是垄断和不可替代的 一个行业的技术特征和资本特征决定了它具有不同的产业组织和市场结构 城市水务行业是一个相对垄断的综合性行业，产业链长，包括投资、建设、运营、技术装备和服务 作为产业链或水务集团的投资者，它不应该太小或太分散，否则将很难有一个稳定的产业链下游 领导者的软弱实际上意味着产业链的软弱，产业链所有环节之间的违约概率将非常高，违约将使包括消费者在内的每一个环节都成为受害者 因此，只有形成一定的规模，才能在人才、采购、金融、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争 英国是世界水产业市场化的代表，其改革过程值得借鉴 20世纪60、70年代，英国水务产业结构与中国现状相似，公有制为主体，1000多个分散的水务主体 1973年，国会批准了英国水工业的产业结构调整，并将其纳入10个地区水集团。大约10年后，每个水务集团都变成了一个有竞争力的市场实体 水产业市场化应以产业结构的有效整合和市场主体的规模化发展为基础 投资主体多元化和优秀企业主体培育针对当前城市水务行业的产业现状和竞争格局，我们主张通过水务业主产权多元化，从根本上解决困扰城市水务行业主体缺失的问题 党的十六届三中全会公告提出:“投资主体多元化，股份制成为公有制的主要实现形式”，“允许非公有资本进入法律法规不禁止的基础设施、公用事业等行业和领域。”这一政策为下一步水务行业改革提供了更强有力的政策保障 可以预见，国际资本、私人资本等社会资本将通过收购传统水务企业的产权进入水务业主的战场，这将成为下一阶段城市水务企业体制改革的亮点 事实上，以资本为纽带，实现现有国有水务企业自身的产权多元化，将从制度和机制上激活传统行业的主力军 社会资本的金融优势和机制优势将与传统水产业实体的经验优势和产业优势相配合，迅速提升和丰富城市水产业的竞争实体，有效支持中国水产业的市场化投资和运营 在财务政策方面，应鼓励以优化的优秀企业实体为核心的企业融资模式，同时结合项目融资模式，使企业做大做强 地方城市，甚至中小城市，在选择项目实体时应充分考虑企业实体的经验、绩效和规模因素，以降低项目风险；应该倾向于选择一个品牌，强大的企业主体进入 国家迫切需要建立和完善城市水务市场化的法律保障和监管体系，完善投融资体系，为企业发展提供公平合理的竞争环境 相信中国城市水务行业将呈现良好的竞争秩序，政府将通过市场化手段实现为公众提供高质量、低成本服务和环境保护的最终目标 (中国环境新闻)不高 在这种情况下，企业的主体不能科学地估计风险，因为他们没有足够的经验，很难准确地估计项目的风险和收益 同时，一旦存在风险，它也缺乏有效化解风险的能力 对于企业来说，解决风险最直接的方法就是计算风险因素并将其传递给水价，从而造成水价过高的不合理局面。长期的不合理将导致人民的压力，最终可能导致政府违约 相反，如果风险被低估，可能会造成项目的损失，使合同不可持续 总之，政府和企业同时存在的诸多问题，加上水务行业在市场化转型时期的相对非正式性，使得水务行业的竞争呈现出低水平竞争的诸多特征，许多项目存在违约和暗箱操作 培育优秀企业主体是市场化的重要组成部分，也是确保水务行业长期稳定的必要条件