蓝皮书一：城市水业的认识误区与政府角色

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清华水产业蓝皮书(一)

城市水务的误区与政府的角色
清华大学水务政策研究组

中国水业市场化背景

目前，中国水业市场化的背景可以简述如下:

政治背景:中国正处于全面推进市场经济的时期，市场化是大势所趋，政府在资产管理领域普遍呈现退出趋势。政治背景首当其冲，是市场化成为城市水务主导因素的决定性背景。

国际背景:虽然世界范围内对工业化是否适合公共产业存在争论，但以效率为目标的市场化已经成为国际水产业发展的主流趋势；与此同时，我们也不能忽视包括美国在内的世界上大多数发达国家仍然在水务行业的建设和运营中发挥主导作用的现状。

政策背景:原国家计委、建设部、国家环保总局等部门出台了一系列推进水务产业化和市场化的文件，一些省市也出台了相应的文件，但都停留在文件层面，没有法律保障，不系统。中国水务市场化在实施层面已经进入政策模糊期。

发展背景:近年来，我国城市化水平迅速提高，作为城市基础设施重要组成部分的水务设施建设和更新的投资需求巨大。

环境保护背景:随着全球环境保护要求和卫生标准的不断提高，水设施尤其是污水设施的缺乏问题更加突出，对设施水平的要求也在不断提高。

金融背景:近20年来，我国水务投资的主体是市政府，但市政府在水务建设方面没有足够的金融渠道，差距巨大；同时，大量社会资本没有可靠的投资渠道进入水务行业。

产业背景:传统水业企业在城市内部形成相对垄断经营，但产业结构普遍规模不足，体制和机制使其管理滞后，缺乏市场经验。其他资本类型的企业缺乏行业经验或企业实力，不能满足水务行业长合同期的经营管理要求。

基于上述背景，在推进水务市场化的过程中，普遍存在对水务市场化的误解；这也给了一些单位和个人曲解水产业市场化以反映自身利益的机会。这些误解和曲解制约了水务市场化的健康发展。本文从六个方面提出了水产业市场化的问题和建议:

1.中国缺乏推进水产业市场化的系统战略规划

水务行业的市场化改革是一个系统工程。现在，关于水产业市场化的讨论更多的是关于价格和市场。事实上，市场化问题涉及到许多问题，如所有制、政策环境、金融、监管和公众意识等。

市场化需要系统规划和渐进推进。中国经济发展不平衡，不同地区的水产业发展处于不同的产业阶段。然而，我们正在进行的水务行业市场化却在相关部门文件的推动下齐头并进，没有充分考虑到不同地区的产业和经济特点。目前，城市一级的水产业市场化比较混乱，大部分都是被动应对。一些地方的水业产业化已经成为实现某些利益的借口和手段。整个水务行业营销体系的建设不是一蹴而就的，需要一个系统的战略规划。

一个行业的技术和资本特征决定了它的产业组织和市场结构。水产业的产业特征包括:管理形式的自然垄断、投资回报低、政策风险高、运营回报高稳定性(基于健全的市场机制和金融体系)、政府价格管制导致的资本沉淀高和需求弹性低。这些特点要求我们认真分析和推动水务行业的产业发展。

水产业市场化应以产业整合为基础。英国是世界水产业私有化的代表，其改革过程值得借鉴。英国水工业已有近200年的历史，最初由私营企业经营。20世纪初，由于地方政府主导的市政债券的出现，地方政府逐渐成为水务行业投资的主体。到20世纪60年代和70年代，中国的水产业结构与中国的现状相似，有1000多个分散的水产业主体。1973年，国会批准了英国水工业的产业结构调整，并将其纳入10个区域性水集团。大约10年后，每个水务集团都成为具有国际竞争力的市场主体，然后在1989年完全私有化。

中国水产业的市场化不再是“摸着石头过河”，而是需要系统的战略规划和自觉的产业整合。

第二，市场化并不意味着政府将退出水产业投资的主体

水产业的市场化要求水产业的成本和收益要按照市场化的规律来验证，政府和企业之间原有的管理关系要通过规则来改变，政府、企业和消费者之间的责任、权利和义务要明确。

基于水务行业的固有特点，水源保护、管网建设和维护等相当一部分投资难以纳入计量范围，属于非经营性资产，需要政府以财政形式支付，以体现社会效益；另一方面，出于节水和技术指导的战略需要，即使在成本和效益可以明确核实的领域，政府也需要提供一些指导资金。以上两部分政府投资不应计入投资回报基数。另一方面，一些项目的实施，如管网系统，具有广泛的联系，其特点是整体资源配置，必须由政府投资和实施，以充分发挥政府的协调专长，提高效率。

城市水务产业具有重要的内部效益和显著的外部效益。从某种意义上说，它的外部利益大于创造的内部利益。内部收益是指城市水务投资经营者的直接经济效益；外部效益表现为环境效益。作为城市基础设施的重要组成部分，城市水务产业的健全和完善将改善城市发展条件和投资环境，城市政府可以从土地增值中获得外部利益。

市场化要求投资多元化，但水产业的收入结构决定了政府不能退出水产业市场化的投资主体。政府是公共福利的主体，对水务行业的投资进行引导和补贴，不能将其责任转嫁给公众。

让我们学习国际水产业发展的经验。西方国家城市水利基础设施的投资和建设已有100多年的历史，主要资金由市政府通过市政债券筹集。根据世界银行的统计，仅在美国和加拿大，地方市政债券迄今已筹集了超过7.4万亿美元。在西方国家，供水设施和给排水管网的集中投资期在20世纪初，二级污水处理的集中投资期在20世纪六七十年代。到1980年代末，城市供水设施的基本建设已经完成。这时，它开始走向市场化，其核心是利用水价体系支持水设施的运行和部分更新，市场化的主要目标是提高运行效率。国际实践证明，如果从管网和水厂的建设到整个水系统的运行和维护的全部投资收益都得到验证，并且都得到水价体系的支持，将会带来过大的社会压力，并可能导致危机。

中国正处于经济发展和城市建设的高峰期，需要大量的基础设施投资。目前，污水处理率统计为37%。严格来说，有效治疗只有20%。这只是一个城市，不包括村庄，配套管网之间的差距更大；自来水远不能到达农村地区。与此同时，大量城市供水管网老化，水质和安全需要改善。因此，要真正支持城市水务产业的健康发展，政府将在投资体系中发挥重要作用。

第三，水务行业的市场化不等于私有化和国际化

市场化将是国有、民营、国际和其他社会基金的多元化投资和平等竞争。鉴于过去中国水务行业国有投资不平衡，国家允许甚至鼓励私人资本和国际资本进入水务行业。然而，水务行业的市场化并不等于私有化或国际化。党的十六届三中全会的通知进一步明确了“允许非公有资本进入法律法规不禁止的基础设施、公用事业等行业和领域”，实质上是对“法律法规不禁止的领域”内的各类资本一视同仁。目前，许多城市政府在招标水项目时，明确要求国际资本或私人资本，而不是国有企业。这是对市场化初衷的曲解。

另一方面，世贸组织没有要求中国开放水产业的具体条款。相反，与美国和德国等大多数发达国家相比，我们现在对城市水务行业更加开放。中国加入世贸组织后，中国的水务市场并没有像其他行业一样经历一个过渡期，而是一步到位的开放。对水务行业来说，允许和鼓励国际资本进入是很重要的，但国际化本质上是平等竞争。相反，给予国际水务公司一些特殊优惠条件，为国内国有企业和民营企业创造了不公平的市场竞争环境。

第四，水产业市场化进程中政府角色的错位

长期以来，政府一直是水务行业建设、管理和服务的主角。在规划体制下，作为城市公用事业的一部分，城市给排水的产业化管理是通过政府对企业的人、财、物的直接管理来实现的。市场化后，政府职能从企业管理转变为行业管理。原行业主管部门管理的人员和资产，或者分配到国有资产管理部门，或者转移到社会企业主体。政府的城市管理和行业管理正在发生巨大的变化。目前有两种误解:

在对目标的理解上，水务行业的市场化不是一般意义上的招商引资，而是对水务行业投资、建设、运营、服务等全过程的监管责任。市场化是水务行业改革的一种手段，其根本目标是实现公共利益和社会利益。简单来说，就是通过市场化的手段来提高水务行业的运营效率，让公众能够以较少的费用获得高质量的产品和服务，满足环保的要求。许多城市政府把引进资金作为水务市场化的首要或唯一目的，其取向背离了水务改革的根本目标。政府行业管理不仅要关注项目的投资和建设，还要关注项目的稳定、安全和高效运行。水务行业的市场化不仅限于投资市场，还应包括引入高效成熟的运营商。对于肩负城市管理责任的市长来说，市场化不仅是市政府摆脱水务投资的负担，更是更严格监管的责任。

在政府的定位上，政府应该是公共利益的代表，而不是资产。在市场化进程中，政府的角色是将其职能分为资产管理和行业管理。资产管理部门负责管理政府在城市水务行业原有的国有资产和经营性资产；行业管理是代表公众利益监督行业。政府的双重角色与国有资产管理部门期望资产的保值增值对当地经济指标的贡献之间存在矛盾；行业监管期望公众以最低的价格获得最好的产品和服务。

这一矛盾的判断和选择从根本上取决于市政府在经济增长和公共利益方面的平衡和选择。需要强调的是，作为一个国有资产管理部门，在处理这部分城市水务行业资产的收益时，不能有过高的收益要求，甚至应该相对稀释收益回报；同时，特许经营权的授予应由行业监管部门牵头，而不是代表政府的资产管理部门。随着市场化的深化和完善，政府资本将逐步退出经营性投资，致力于非经营性资产的投资和管理，从而解决政府角色的困境。

第五，市政府普遍忽视了水务行业市场化下的监管

城市水业的成本和收益，无论是通过税收还是水费支付，实际上都是由公众支付的。然而，由于水产业相对垄断经营模式的限制，支付成本的消费者无法通过竞争性选择来监督产品质量和服务，也无法有效控制成本和效益；事实上，污水处理费是一种消费者支付，甚至看不到产品。无法得到公众有效监督的水务行业，决定了政府作为公众的代表，肩负着巨大的监督责任，政府需要对公共支付的有效性负责。

政府行业监管是水务行业市场化的重要组成部分。原来，在单一的国家投资体制下，国有单位(主要是事业单位)没有强烈的利益倾向，行业监管的重要性没有得到充分的体现。然而，在产权多元化之后，行业监管非常重要。市场化程度越高，监管责任越大。市场化需要科学严格的监管来解决企业的无限利益追求。对于水务行业的发展来说，没有严格监管的市场化可能比传统的规划体制有更多的弊端。

现实是，城市政府在水务行业管理中的公共责任普遍被忽视。一些管理部门更怀念管理人员和财富的“美好时光”，他们对权力和责任的理解是错误的。有时，部门之间职能竞争的起点是对的，但对水务行业管理的责任却没有很好的理解，系统中也缺乏明确的责任界定和严格的责任追究机制。

监管问题的出现有两个直接原因:一是由于规划时代的管理惯性，建筑领域出生的城市水务主管部门更加注重水务设施建设的投资、质量和验收，延续了直属机构原有的管理理念，忽视了对新的市场化投资主体运作过程的监管；出生于水利部门的城市水务管理部门，对城市水务业务比较陌生，缺乏管理理念和手段。他们大多热衷于“一龙控水”的管理假设，沉溺于经营权的集中，很少考虑行业监管中的责任要素。另一方面，中国的水产业确实缺乏明确的法律基础和手段来监督市场导向的投资和经营实体。

效率和效益的双重目标体现了政府与企业的对立统一，是监督与被监督的博弈。鉴于政府在“博弈”中角色的错位和错位，我们在此强调政府监管的重要性，但严格的监管不应消除企业合理收入的空效应。

强调行业监管的重要性也是基于以下背景:目前，国际社会更加关注水的公益性，尤其是当水被视为人类的基本需求时，公益性变得更加重要。在中国，虽然目前水宣传和公共福利的重要性没有得到充分体现，但可以肯定的是，水问题在中国社会经济中将变得越来越敏感。政府在制定水务行业的市场化政策和规划时，企业在制定投资策略时需要充分考虑这一因素。

六.如何建立科学的行业监管体系

市场化条件下的政府行业监管将包括水行业项目规划的制定、行业竞争规则的制定以及水质、服务、成本和价格的监管。具体建议如下:

1.明确和完善监管实施主体，明确、细分和强化与城市水务行业相关的政府各部门的行业监管职责和监管内容，明确其在水务行业市场化中的职责和权益。鉴于水务行业成本、服务、水质和水价监管的专业性和重要性，建议借鉴国际经验，设立一个独立的、职责无限的执行机构，由政府监管部门任命的专家组成，作为法定监管机构的辅助机构。从行业的高度，专业介入成本评估、水价听证、服务监管等核心监管内容，代表公众利益对成本、服务和水价进行监管。

2.为行业管理提供法律保障和政策支持，通过各级立法为行业监管的建立提供系统的法律保障；要求并鼓励当地城市引入一个具有高度可操作性并符合当地经济和社会特点的政策体系。

3.建立和完善特许经营制度和配套制度特许经营是行业监管的重要手段。应建立和完善相应的制度，并与相应的规范性法规和标准化合同文本相匹配。完善水务行业的技术标准、管理规范和服务规范，使之成为行业监管的重要依据和尺度。

4.建立科学的水务行业绩效评价平台成本控制是城市水务行业监管的重点和难点，是消费者关注的核心，也是投资运营企业合理利润的来源。针对城市水务行业相对垄断经营的行业特点，借鉴国际水务行业监管的经验，建议国家组织力量建立国家水务行业绩效评估平台，并向公众开放，为各级监管部门的成本监管提供相对依据。
(中国环境报)退出商业投资，致力于非经营性资产的投资和管理，从而解决了政府角色的两难问题。

第五，市政府普遍忽视了水务行业市场化下的监管

城市水业的成本和收益，无论是通过税收还是水费支付，实际上都是由公众支付的。然而，由于水产业相对垄断经营模式的限制，支付成本的消费者无法通过竞争性选择来监督产品质量和服务，也无法有效控制成本和效益；事实上，污水处理费是一种消费者支付，甚至看不到产品。无法得到公众有效监督的水务行业，决定了政府作为公众的代表，肩负着巨大的监督责任，政府需要对公共支付的有效性负责。

政府行业监管是水务行业市场化的重要组成部分。原来，在单一的国家投资体制下，国有单位(主要是事业单位)没有强烈的利益倾向，行业监管的重要性没有得到充分的体现。然而，在产权多元化之后，行业监管非常重要。市场化程度越高，监管责任越大。市场化需要科学严格的监管来解决企业的无限利益追求。对于水务行业的发展来说，没有严格监管的市场化可能比传统的规划体制有更多的弊端。

现实是，城市政府在水务行业管理中的公共责任普遍被忽视。一些管理部门更怀念管理人员和财富的“美好时光”，他们对权力和责任的理解是错误的。有时，部门之间职能竞争的起点是对的，但对水务行业管理的责任却没有很好的理解，系统中也缺乏明确的责任界定和严格的责任追究机制。

监管问题的出现有两个直接原因:一是由于规划时代的管理惯性，建筑领域出生的城市水务主管部门更加注重水务设施建设的投资、质量和验收，延续了直属机构原有的管理理念，忽视了对新的市场化投资主体运作过程的监管；出生于水利部门的城市水务管理部门，对城市水务业务比较陌生，缺乏管理理念和手段。他们大多热衷于“一龙控水”的管理假设，沉溺于经营权的集中，很少考虑行业监管中的责任要素。另一方面，中国的水产业确实缺乏明确的法律基础和手段来监督市场导向的投资和经营实体。

效率和效益的双重目标体现了政府与企业的对立统一，是监督与被监督的博弈。鉴于政府在“博弈”中角色的错位和错位，我们在此强调政府监管的重要性，但严格的监管不应消除企业合理收入的空效应。

强调行业监管的重要性也是基于以下背景:目前，国际社会更加关注水的公益性，尤其是当水被视为人类的基本需求时，公益性变得更加重要。在中国，虽然目前水宣传和公共福利的重要性没有得到充分体现，但可以肯定的是，水问题在中国社会经济中将变得越来越敏感。政府在制定水务行业的市场化政策和规划时，企业在制定投资策略时需要充分考虑这一因素。

六.如何建立科学的行业监管体系

市场化条件下的政府行业监管将包括水行业项目规划的制定、行业竞争规则的制定以及水质、服务、成本和价格的监管。具体建议如下: