王金南：完善环保电价政策 打好污染防治攻坚战

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这是中国共产党第十九次全国代表大会作出的一项重大决策安排，旨在与污染作斗争。在过去10年的大气污染控制和电力行业减排中，环保电价政策起到了关键的支撑作用，预计其在捍卫蓝天方面的作用将更加明显。除环保电价政策外，国家发展和改革委员会近日发布了《关于创新和完善绿色发展价格机制的意见》(以下简称《意见》)，进一步明确了完善差别电价政策、利用价格杠杆促进节能减排的必要性，这必将对打赢反污染战争起到积极作用。

环保电价政策促进节能减排

环保电价政策是通过价格杠杆影响生产者和消费者行为的价格政策，从而引导生产者或消费者努力节能环保。环保电价政策包括燃煤电厂降低二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放及超低排放的电价支持政策、行业差别电价政策和居民阶梯电价政策等。环保电价政策在节能减排和环境保护中的作用主要体现在促进产业转型升级、减少电厂污染、改变消费行为等方面，目前取得了良好的效果。

为了充分发挥价格杠杆的激励和约束作用，近年来，国家陆续出台政策文件，规定脱硫加价标准为每千瓦时1.5美分，脱硝价格为每千瓦时1美分，除尘价格为每千瓦时0.2美分。2015年，国家出台政策支持燃煤电厂超低排放电价。2017年9月，国家发展和改革委员会发布了《关于中国北方清洁供暖价格政策的意见》，要求完善“煤改电”的电价政策。在适合“煤电”的地区，应完善峰谷分时系统和阶梯电价政策，以降低清洁供暖的电费。合理确定供热用电，鼓励峰谷电价叠加，明确“煤电合一”的村级电价政策，降低居民“煤电合一”的用电成本。国家发改委还下发了《关于以价格手段推进钢铁行业供方结构改革有关问题的通知》，决定从2017年1月1日起，对钢铁行业实行更加严格的差别电价政策和基于过程能耗的阶梯电价政策。

电价补贴政策有效地促进了发电厂的污染减排。在环保电价政策的激励下，发电企业改造脱硫、脱硝、除尘设施的积极性明显提高，有效促进了减排目标的实现。截至2017年底，我国火电厂烟气脱硫装置已投入运行，占我国火电机组容量的83.6%，燃煤机组容量的93.9%。如果考虑具有脱硫功能的循环流化床锅炉，全国脱硫机组占燃煤发电机组的近100%；火电厂烟气脱硝机组已投运，占我国火电机组容量的87.3%；超低排放机组占中国燃煤机组的70%以上，发电约占75%。可以说，中国已经建立了世界上最大的电力行业清洁。从减排角度来看，电力行业已经超过了“十二五”期间的调控目标。同时，环保电价政策也促进了清洁能源和非化石能源的发展。从发电的角度来看，中国煤电的比重已经下降到57.9%。

差别电价政策促进了高耗能行业的减排和升级。以水泥行业为例，阶梯价格政策实施前，约有20%的生产线达不到国家能耗标准。阶梯价格实施后，水泥企业技术改造的积极性大大提高。据行业主管部门统计，生产线不符合能耗标准的企业约有一半被淘汰，一半被升级达到国家规定的能耗标准。

阶梯电价促进了居民绿色消费，有效调动了居民节约用电的积极性。随着每户用电量的增加，每千瓦时的电价逐步上涨。对居民用电实行逐步递增电价可以提高能源效率，通过细分用电实现细分市场的差别定价，在提高用电效率的同时补贴低收入居民。与此同时，家电节能补贴新政策的出台，使得全民对节能家电的购买更加关注，消费者对节能家电的青睐明显增加。家电节能惠民补贴政策的出台，不仅刺激了消费政策的延续，也指出了家电行业节能产品的发展趋势，有力地推动了我国绿色消费的升级。

政策中急需改进的主要方面

电力行业持续减排需要持续的环保电价政策。我国脱硫装置的容量已超过8亿千瓦，其中90%以上是近10年来投入运行的。虽然电力环保政策取得了一定成效，但电力行业应全面实施超低排放，脱硫、脱硝、除尘和脱汞设施的运行也需要大量资金。近年来，受煤质恶化和硫含量普遍增加的影响，电力企业投入巨资对不符合标准的脱硫装置进行技术改造。由于排放限制大大收紧，在短期内无法从根本上改善动力煤质量的情况下，将对现役机组进行新一轮脱硫改造，部分设施甚至将被拆除重建，因此火电企业的资金压力巨大。目前，以市场为基础的电价形成机制尚未有效形成，在制定电价政策时应特别考虑电价来引导投资。电价向投资者发出的信号既不会导致过度投资，也不会导致投资不足。电力行业是资本密集型行业，过度投资会导致资源浪费或闲置，而投资不足则会导致电力供应短缺。因此，有必要建立一个稳定、可持续和可预测的环境电价政策体系。

空差别电价的作用需要扩大。有些地方有差别电价政策的成功经验，但尚未在全国推广，实行差别电价还不够。由于行业类别和行业目录更新不及时，大部分省份未能实施动态管理，政策落实不够，差别电价实际执行量太小，企业间存在不公平现象，影响了差别电价政策的实施效果，不利于节能减排政策的实施。此外，对于惩罚性电价政策，各地关注程度不一，一些省份还没有出台惩罚性电价的实施措施；出台惩罚性电价实施办法的省份对行业定额标准、涨价标准、征收范围、收入使用等有不同的理解。，以及在执行范围内与差别电价的冲突，这也导致惩罚性电价政策的执行不均衡，从而未能充分执行针对高能耗和高排放的惩罚性电价政策。

清洁能源和清洁生活方式的激励机制还不够。我国清洁能源资源禀赋与需求呈逆向分布，西部地区风光水资源富集，集中开发后不能就地平衡消纳，需要大规模外送。而长期以来我国电力都是按省域平衡、就地消纳为主，缺乏清洁能源跨省跨区消纳的政策和电价机制。目前，东中部地区集中了全国三分之二以上的煤电，严重超出环境的承载能力，但由于考虑省内产业发展、地区生产总值增长以及就业等方面因素，一些东中部省份仍然积极争取新建燃煤机组，而不愿意使用省外的清洁电能，导致水电大省富余电力无处可去。另外，还存在电源与电网发展不协调，清洁能源外送通道建设滞后等问题，跨省份输电能力亟待加强，需要建立有利于打破省间壁垒、促进清洁能源跨省份消纳的电价机制和清洁能源配额制度。农村“煤改电”是推进北方清洁取暖、治理大气污染及改变农村生活方式的重要措施，目前存在取暖设备耗电量高、取暖效果差的问题。“煤改电”不是简单的取暖设备更换，它是一项社会系统工程，这其中不仅有电网企业的线路改造、供热企业的用电价格，还应该有供暖设备的应用、维护、保养等问题。取暖成本是影响用户使用电采暖的关键因素，降低电采暖成本，需要从市场机制、完善价格政策和技术创新等多方面发力。