污水垃圾类项目付费机制的衍变与发展

本篇文章2418字，读完约6分钟

自2020年新冠疫情得到有效控制以后，党中央国务院明确释放出了加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设，加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5g网络、数据中心等新型基础设施建设进度，加强用地、用能、资金等政策配套，注重调动民间投资积极性等一系列助推经济恢复的强力信号。同期财政部公布了污水处理厂网一体化和垃圾处理ppp项目合同示范文本(以下简称“合同示范文本”)，可以预见的是，污水垃圾处理类ppp项目在越来越规范的同时，也将会在今年得到新一轮的增长。

对各级政府而言，经济建设与支出责任之间的对立统一都是一个考验能力和智慧的命题——一方面乐意看到基础设施建设与gdp数据稳步增长，一方面对财政的入不敷出、捉襟见肘又小心翼翼，对于ppp项目而言也是如此。纯政府付费类项目或弱经营性的仅仅是一个政府有无资金和支付意愿的问题，而对于污水垃圾等强经营性项目，政府的思考和行动更为复杂多元，既会担心因水量不足而需增加政府支出责任，又担心合同中付费机制约定的不够完善，为后期的合作及谈判留下隐患。

因此，付费机制的优化是政府和社会资本双方都十分关注的一个关键点，也是进一步优化污水垃圾类项目开展方式的基本点。有鉴于此，本文将从污水垃圾类项目近二十来年付费机制的衍变过程说起，讨论如何给污水垃圾项目制定一个相对合理的付费机制(后续以污水项目为例进行相关阐述，垃圾项目参照即可)。

一、污水垃圾项目付费机制1.0模式

1、付费机制的提出

中国传统意义上的ppp项目的起步很早，1996年的来宾b电厂bot项目、成都市第六自来水厂b厂bot项目等都是那个时代的典型案例。而以2004年《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)为重点里程碑事件，一直到ppp概念的正式提出，污水垃圾项目付费机制都处于探索到逐步成熟的1.0模式。

时至今日，126号令的影响尤在。这不仅仅体现在现阶段ppp概念和特许经营概念的争议上，更体现在126号令后不久发布的《城市污水处理特许经营协议示范文本》(以下简称为“协议示范文本”)、《城镇供热特许经营协议示范文本》为其后十几年的ppp项目发展奠定了良好发展基础，其中的部分条款规定沿用至今。笔者认为，由于该协议示范文本由原建设部操刀制作，在一些描述上比现在财政部的合同示范文本更能体现出行业特性。本系列文章也即将对两个文本结合对比，以便规则制定者未来进一步优化提供参考。

1.0模式下的ppp项目更多被直接称为bot项目或者tot项目。该时期的付费机制，我们可从协议示范文本中一窥其貌，在该文本的第9条 污水处理费：

“在运营期内，甲方每月按污水处理项目当月处理后出水水量向乙方支付污水处理服务费。污水处理服务费包括以下两部分：

(a)甲方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于基本水量时，乙方全部处理，污水处理服务费按污水处理单价_____元/立方米计费;污水处理服务费=污水处理单价×基本水量;

(b)甲方提供进入污水处理厂的污水量超过基本水量，且在项目设计处理能力范围之内时，乙方全部处理，除按(a)条规定计算污水处理服务费之外，超额部分的污水处理服务费=污水处理单价×超出基本水量的处理水量× %。”

2、实践中的调整

从这个条款中，我们已经看到了基本水量等术语。该条基于实际污水量和基本水量的大小关系设计了付费机制。而在之后的具体实践中，出现了如下变化：

1)进步点。在协议示范文本中，对基本水量的约定只是简单的“按每一个运营月内，日均 立方米计算的处理水量”(见协议示范文本)，并未按年划分。而在实践中，业内人士逐步意识到基本水量不适合在整个合作期内按统一数值约定，而逐步优化成按年份约定不同的基本水量;

2)退化点。从协议示范文本可以看到，当污水量超过基本水量时，对于超出部分并非简单处理为“污水处理单价×超出基本水量的处理水量”，而是需要乘以一定的百分比，这其实是污水垃圾类项目付费机制2.0模式的雏形。然而遗憾的是，当时很多项目简单粗暴的使用了100%的比例，使得整个付费机制可以简单表述为“达不到基本水量的时候，按照基本水量付费;超过基本水量的时候，按照实际水量付费”。这个过于简化的总结流毒深远，亟待澄清和纠正。

3、付费机制1.0模式的经验教训

那么，付费机制1.0模式有哪些地方值得继承，又有哪些地方需要吸取经验教训?

要讨论这个问题，有几点是不能被忽略的。

第一点是：政府以为水价永远应当是核心关切点。然而本文认为，水价只不过是表面现象，对政府而言真正应该关心的，是每次的付费金额，也就是“水价×水量”。

或有观点质疑，这跟水价不是实质上一样么?其实不然。论其原委，恰是污水垃圾类项目强经营性项目难以驾驭的核心所在。举例如下：同样的一个污水处理项目，当基本水量分别设置为设计规模的10%和设置为设计规模的60%时，测算出来的水价显然不同。一个可能的结果是当基本数量为设计规模的10%时，水价为5元/立方米;当基本水量为设计规模的60%时，水价为2元/立方米。

对于政府而言，如果实际水量能够达到设计规模的60%时，当然是水价2元的设定有利。但如果实际水量只有设计规模的10%，5元的设定是按照“5×10%×设计规模”付费，即“0.5×设计规模”付费;而对于2元的设定，却需要按照“2×60%×设计规模”付费，即“1.2×设计规模”付费。后者虽然水价更低、但付费金额更多。

这种情况的存在使得项目的实际水量与基本水量存在极大偏差时，政府往往不愿意付款或者要求减少付款。其中一个典型案例是西宁第一、三污水厂，由于青海财政厅2011年出台《青海省城镇污水处理厂运行财政补贴资金管理办法》(青财建字〔2011〕460号)，要求按达标排放的年实际污水处理量对污水处理厂支付补贴，进而导致了一系列的纠纷。本文暂且不论履约意识，但仅从客观角度评价，原有的付费机制的确存在一定的问题。