对湖北省乡镇污水治理PPP项目付费机制的思考

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引言:党的十八大以来，习近平总书记多次强调，生态文明建设是关系人民福祉和国家未来的伟大规划。为了实现总书记的要求和人民的期望，湖北省委、省政府作出了庄严承诺，要在两到三年内实现全省乡镇污水处理设施全覆盖。

目前，全省99个县市规划新建和改建生活污水处理项目808个，全部采用政府和社会资本(ppp)合作模式。从市场情况来看，此类项目由政府支付，一旦启动，就受到行业的“欢迎”。与城市生活污水和工业污水相比，乡镇生活污水的显著特点是污水排放量的波动。

此外，为了掌握项目进展情况，很难全面、科学、客观地调查村镇污水排放量和确定污水处理厂规模。因此，有必要充分考虑ppp项目实施计划和合同中的各种不确定性，特别是通过设计合理的支付机制，在保证社会资本获得合理利润的同时，最大限度地减少政府支付的不确定性，通过市场化手段实现ppp项目各方的风险分担和利益共享，从而保证乡镇污水处理项目的长期稳定。

1.城镇污水处理ppp项目中与支付相关的几个关键问题

1.水量调查存在困难，没有规模设定的依据

污水处理厂的规模是核算政府支出的基础，规模的设定取决于污水排放量的准确统计。乡镇污水排放往往呈现以下特点:一是周期性波动。由于大量城市居民外出工作，正常情况下污水排放量很小，但在春节、国庆节等重大节假日，污水排放量大幅增加。其次，居民的用水和排水习惯对污水排放有直接影响。由于各地经济发展水平和城市化水平不一致，居民用水习惯存在很大差异。一些城镇尚未完全普及自来水，一些居民仍在使用地下水，这削弱了通过自来水消耗量计算污水排放量的准确性。此外，在一些居民家中建造了简易化粪池，这也将对污水排放和水质产生影响。所有这些因素都会导致污水统计的困难。

2.保证水量有争议，风险分担不合理

支付机制设计的一个关键问题是如何分配污水流入不足的风险。一种方法是设定保证水量。例如，在最初的五年中，保证量是根据设计规模逐年增加60%-100%来设定的，因此水不足的风险被转移到政府。

另一种方法是不设定一个保证的水量，此时社会资本方承担了水资源不足的风险。考虑到此类项目通常需要厂网一体化，污水收集不足的风险应由建设管网的社会资本方承担。但是，由于各地的可行性研究一般都比较粗糙，潜在的社会资本方在前期并没有对污水排放进行深入的调查，对实际污水处理能力的估计往往比较保守，因此必然会通过提高污水处理服务费的单价(以下简称“水价”)来应对水质波动的风险。这里的水价通常反映了工厂和站的建设成本和运行成本。在水量波动较小的城市生活污水或工业污水项目中使用该水价更为合适。然而，在水量不稳定的乡镇生活污水项目中，缴费与污水处理能力之间的刚性联系会使社会资金方承担更大的风险。如果水量严重不足，电站建设成本将难以回收。因此，为了规避风险，提高水价的动机将更加强烈。

3.投资结构不平衡，绩效考核激励不足

根据湖北省政府“厂网合一、建设与管理一体化”的建设要求，该乡镇污水处理工程包括管网建设与运行维护、厂站建设与运行维护四个部分，政府采用“可利用绩效支付+运行维护绩效支付”的计算方法进行支付。但此类项目的投资结构是“头重脚轻”，一个县的管网和电站建设投资可能达到2-3亿元，但年运行维护费用可能只有200-300万元。如果在计算政府支出时，将可用性、运营和维护分开评估和计算，很容易导致社会资本一方更注重建设而不是运营，这与政府真正关心的利益错位。这种支付机制缺乏对社会资本方面的约束，也没有突出ppp模式中“完全合作”的优势。此外，由于可以用专项债券提前支付污水管网和部分污水处理厂的建设投资，如果社会资本方在前三年收回了全部或大部分建设投资，很有可能由于缺乏经济激励而降低对后期运营的重视，这更可能发生在“大建设集团+小运营公司”的联合体中。

二、完善乡镇污水ppp项目支付机制的几点建议

1.水量测量应客观、准确，比例尺设计应预留给调整空室

污水处理厂的规模是影响支付的重要因素，污水排放调查必须科学客观。首先，应该通过多种渠道核实当地常住人口的数量。通过乡镇社区、卫生和规划局、公安局、统计年鉴等进行综合统计。如果条件允许，最好使用住户调查。其次，应该充分考虑当地的水和排水习惯。经济发展水平、自来水普及率、自建化粪池数量等因素都会对污水排放产生影响。最后，地方政府应明确数据调查的工作职责。如果数据出现严重偏差，应追究主要责任人的责任。同时，要广泛宣传乡镇污水处理的重要性和统计工作的重要性，避免一些乡镇以“政府项目越大越好”的错误观念虚报数据。

虽然前期已经进行了水量调查，但后期实际污水收集量仍存在一定的波动风险，因此有必要引入灵活的合同机制，并在方案设计和ppp合同中为污水处理厂的规模设置预留一定的调整空空间。首先，在初步设计中再次验证比例。目前，湖北省大部分县市采用dbot模式，即由社会资本方承担设计、施工和运营的全部工作。有必要要求社会资本方在设计阶段重新核实污水排放规模，以便更准确地掌握污水处理厂的规模。二是商定运营期的规模和支付调整计划。污水ppp项目合作周期一般在20年以上，中长期内乡镇城镇化水平不确定。一方面，目前的规模设置主要是基于现有的污水量，但工艺选择应优先考虑容易增加和扩大的技术，以应对未来污水量的增加。另一方面，如果实际污水处理能力长期低于设计规模的一定比例(如连续三年负荷率低于50%)，则应在方案中规定污水处理厂的规模调整方式。如果工厂和车站设施因已建成而无法调整，应在计划和合同中规定付款调整计划，以避免政府支出“浪费资金”。

2.水价根据成本结构确定，水价波动风险由双方共同承担

由于乡镇生活污水排放量的特点，在进入正式运营阶段前政府与社会资本双方对真实的污水收集量都没有把握，所以在付费机制的设计中应尽量减少水量对付费金额的影响，降低水量与水价的关联程度。一个可能的解决办法是根据污水处理厂的建设与运营过程中成本结构来设定水价，具体地，按如下方式设定水价: