PPP模式下黑臭水体治理依效付费机制思路与框架设计

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随着《水污染防治行动计划》(简称《水十条》)的颁布，治理黑臭水体已成为地方各级人民政府改善水环境质量的重要内容。然而，由于治理任务艰巨，短期内资金需求巨大，地方政府需要依靠ppp模式来解决部分资金需求，提高公共产品和服务的质量和效率。同时，采用ppp模式具有一系列优势，包括实现污染控制项目从重工程建设向重工程效应的转变，提高资金使用效率，提高项目效果和可持续性。由于其公益性强等特点，建立科学合理的按效率付费机制是保证黑臭水处理ppp项目效率的关键。

1黑臭水体的定义和处理要求

1.1黑臭水体的定义

根据《城市黑臭水整治指南》，城市黑臭水是指城市建成区内颜色和/或气味不佳的水体[1]。黑臭水的定义主要是从视觉和嗅觉等感官的角度。

1.2黑臭水分类及判断标准

根据黑臭程度的不同，《城市黑臭水整治指南》将黑臭水分为“轻度黑臭”和“重度黑臭”两个级别。黑臭程度的判断是基于透明度、溶解氧、氧化还原电位和氨氮四个指标。具体判断标准见表1。

表1城市黑臭水体污染程度分类标准

注:当水深小于25厘米时，该指标取水深的40%。

1.3黑臭水处理要求

国家《水十条》明确提出了治理黑臭水体的要求:到2020年，地级以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内；到2030年，城市建成区的黑色和有气味的水体将被整体消除。同时，《水十条》提出了治理任务要求:采取源头控制、截污、垃圾清理、疏浚和生态修复等措施，加大对黑臭水体的治理力度，每半年向社会公布治理情况。地级及以上城市建成区应在2015年底前完成水体调查，并公布黑臭水体的名称、责任人和限期；2017年底前，不会有大型漂浮物出现在水面上，不会有垃圾出现在河岸上，也不会有非法排污口；到2020年底，黑臭水处理的目标将实现。到2017年底，直辖市、省会城市和计划单列市的建成区应基本消除黑臭水体

2基于绩效支付的PPP项目实施的优势

2.1遵守政府从社会力量购买服务等相关政策要求

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)提出，政府在向社会力量购买服务时，应加强绩效管理，严格绩效评估机制，评估结果应作为今后几年政府向社会力量购买服务预算编制的重要参考。《财政部关于推进和运用政府与社会资本合作模式的通知》(金彩[2014]76号)明确提出，ppp项目应稳步开展项目绩效评估，加强对公共产品或服务质量和价格的监管。此外，《国家发展和改革委员会关于政府与社会资本合作的指导意见》(发改投[2014]2724号)将绩效评估作为规范ppp项目的管理要求，鼓励开展项目绩效评估，全面评估公共产品和服务的数量和质量以及资本使用效率，为调整价格和收费标准、财政补贴和合作期限提供参考。根据这些文件的要求，应对ppp项目进行绩效评估，并将评估结果与服务成本挂钩，即建立绩效工资机制，以符合国家政策的要求。

2.2确保ppp项目的治理效果

绩效考核是绩效薪酬机制的重要组成部分，是实现绩效薪酬的基础。绩效支付未能实施，意味着ppp项目缺乏绩效考核机制，无论项目运营的好坏，社会资本的收益都是一样的，容易导致社会资本不重视运营水平的提高，甚至为了提高经济效益而节省项目支出，降低项目运营效果，从而严重影响项目治理效果。因此，ppp项目应建立绩效支付机制，鼓励社会资金充分利用其技术和管理优势，提高项目运行水平，确保项目治理效果。

2.3鼓励社会资本治理的主观能动性

绩效支付机制的绩效考核一般采用月度或季度考核，并根据考核结果支付运营费用。为了社会资本的利益，它将积极地、持续地关注和提高经营项目的经营效果；同时，在项目运行过程中，如果社会资本发现还有空，社会资本有动力在绩效工资机制下积极优化项目，不断提高水处理效果。因此，绩效支付机制可以激发社会资本的主观能动性，保证项目治理效果不恶化。

2.4加强政府对ppp项目的正常监管

党的十八届三中全会提出，市场应该在资源配置中发挥决定性作用，政府应该在减少政府对资源的直接配置中发挥更好的作用。政府的职能是加强和优化公共服务，加强市场监管。目前，政府对环境治理ppp项目的市场监管主要集中在产品的数量和质量上，对于公共服务质量和环境质量的提高还没有有效的监管措施，影响了公共产品或服务的质量、效率和效益的不断提高。实施绩效工资，建立科学合理的绩效考核指标体系，健全绩效监控体系和报告制度，可以完善政府ppp项目监管体系，加强政府对ppp项目的监管，实现监管的制度化、规范化和常态化。

3黑臭水处理ppp项目建设思路和绩效支付机制框架

实行绩效支付，在黑臭水处理ppp项目运营过程中，政府定期评估社会资本的投资治理和运营效果，评估结果作为支付项目运营服务费的依据。绩效薪酬机制的构建主要包括设计绩效指标、确定绩效目标、设计绩效监控和报告制度、确定合适的绩效考核方法和绩效薪酬标准等。

3.1绩效指标

3.1.1绩效指标的设计原则

绩效指标的设计应遵循以下原则:

(1)简单。绩效指标的数量应尽可能少，只包括绩效考核所需的指标，突出重点，避免过多的绩效指标，增加绩效考核的成本和不确定性。

(2)可用性。性能指标所需的数据是根据实际情况用现有设备或其他数据测量生成的，因此避免了使用复杂和昂贵的设备。

(3)可审计。绩效指标应该是可审计的，政府可以审计绩效报告中的数据。

(4)主要基于量化指标。业绩指标应以定量指标为基础，辅以定性指标。量化指标的衡量相对客观公正，可以避免主观因素的干扰。有必要适当增加量化指标的权重。

3.1.2绩效指标的类型

对于黑臭水处理公私合作项目，绩效指标应考虑以下四类指标。

(1)水环境质量改善指标

水环境质量改善指标是根据黑臭水体的治理目标确定的，不能一概而论。一般分为两类:一类是水质类别指数，结合水环境功能定位和水体水质控制单元类型，根据《地表水环境质量标准》(gb3838-2002)中确定的评价指标和水质类别，建立综合水质评价指标，明确水质改善的水质类别；第二是污染指数。根据黑臭水质现状和主要超标因素，在确定水质类别的基础上，进一步提出具体污染指标的浓度提高要求。例如，对于黑臭水处理项目，短期目标通常是改善黑臭水的现状。根据《城市黑臭水处理导则》，可选择溶解氧、氨氮、氧化还原电位和透明度等指标作为性能指标。

(2)公众满意度指数

《城市黑臭水治理指南》提出“至少90%的人对治理目标满意”。因此，公众满意度应该成为处理黑水和臭水的ppp项目的绩效评价指标之一。

(3)项目运行效果指标

黑色和有气味的水处理项目通常包括污染控制，垃圾清理，疏浚，生态恢复和其他处理项目。这些项目的运行效果直接影响水环境质量的改善效果。因此，这些项目的运行效果应该作为一个重要的绩效指标。项目运行效果指标包括工程服务的数量和质量、项目效益等。应根据项目类型和项目特点设置具体指标。

(4)长效机制建设指标

黑臭水的处理不仅要注意短期处理效果，还要注意稳定性和可持续性。因此，绩效考核应注重社会资本项目运行长效机制的构建。长效机制建设指标包括建立健全责任制、运行管理资金保障、人员组织管理、运行管理等管理制度。

3.2绩效目标

绩效目标是绩效指标的目标值或期望值，是单项绩效指标考核的标准，是对环境质量改善和运行维护效果的预期。在设计绩效指标时，应确定每个指标的绩效目标值。不同的类型甚至不同的绩效指标会有不同的确定目标的方法，因此很难从总体上解释确定绩效目标的方法。然而，绩效目标的设定应遵循共同的原则，包括:

(1)因地制宜。对于水环境质量改善的绩效指标，绩效目标应综合考虑水环境功能定位和水质控制单元类型。

(2)项目边界条件。水环境质量改善目标的设定应考虑上游水质和水量、沿途污水排放等因素，这些因素是前提条件。对于水量变化较大的水体，水环境质量目标还应考虑平水期、枯水期和丰水期的不同情况。

(3)阶段和动态。黑臭水体的治理效果具有阶段性，因此还应考虑短期和长期的绩效目标，并设定动态的评价目标。例如，水环境质量改善的绩效指标应着眼于近期消除黑臭，长期持续改善水环境质量；另一个例子是，随着水处理项目的推进，公众的满意度将逐步提高，其绩效目标也应在近期和长期予以考虑。

(4)技术经济可行，目标能够实现。绩效目标应充分考虑现有污染控制方案的技术可行性和经济可行性。水环境质量绩效目标需要基于水质和污染物排放现状，以及工程项目可行的污染控制效果，目标可达性需要通过污染扩散模型进行模拟分析。

(五)符合国家法律要求。对于污水处理等项目的运行效果指标，目标应满足国家相关污染物排放标准和技术规范的要求。

3.3绩效监控和报告系统

绩效监控与报告系统为绩效考核提供基础信息，是绩效考核的科学依据。为了对项目绩效进行科学评价，绩效监测和报告应包括绩效指标和影响绩效指标的外部因素。

绩效指标是上述四种类型的绩效指标。水环境质量指标的监测需要根据监测规范的要求提前确定监测点和频率。监测点应科学、合理、有代表性。原则上，监测频率可以在冬季适当延长监测时间间隔，在夏季或气候变化季节适当缩短监测时间间隔。公众满意度是通过问卷调查获得的，调查对象应该是受黑臭水体影响的居民或商人。项目运行效果指标是根据项目运行日常档案中记录的信息，通过分析计算得出的。长效机制建设指标的监测是以工程项目社会资金管理制度和档案为基础的。

绩效指标的外部影响因素包括上游水质水量、非法排污等。上游水质水量监测时间与水环境质量性能指标同步，监测方法相同。对非法排污的监测有赖于当地环保监管机构、社会资本和公众。

3.4绩效考核方法

绩效考核方法应在基于绩效的支付机制中规定。绩效考核方法是利用监测或调查信息，获取项目的单项绩效指标和综合评价结果的手段。通常会比较水环境质量和公众满意度等绩效指标。通过比较绩效目标的实际值和目标值，分析绩效指标的实现程度。项目运行效果的绩效指标一般采用对比法，但实际值与国家和地方的相关法律、法规和技术要求进行比较，通过两者的比较来分析绩效指标的实现程度。长效机制指标涉及项目责任制、运行管理资金保障、人员组织管理、运行管理等因素。通常，因子分析法是通过综合分析这些因子的实际情况来判断绩效目标的实现程度。综合评价法一般用于评价项目的综合绩效，它是根据单个绩效指标的评价结果进行加权的。

此外，基于绩效的支付机制将规定绩效评估的周期或频率以及服务费的支付周期。考绩周期应考虑到基于业绩的支付机制的目的和成本可行性，考绩周期不应太短或太长。服务费的支付期限一般大于或等于评估期限。服务费的支付一般采用定期考核和定期核算的集中支付方式，如月度考核和月度核算季度支付等。

3.5基于绩效的支付标准

现收现付标准是现收现付机制的关键组成部分。绩效薪酬标准的设计应遵循“奖优罚劣”的激励原则，根据绩效考核的结果，薪酬金额会有所不同，否则，绩效薪酬机制的激励效果会大大减弱。

目前，浙江、江苏、山东、广东等发达地区已经在环境治理领域开展了按效率付费的实践[4-8]。虽然不同项目的具体绩效工资标准有所不同，但一般都是按等级划分的。按等级划分支付标准的方法简单易行。如果设置合理，“奖优罚劣”是可以实现的。黑臭水处理的支付标准应分等级确定。

参考文献:

[1]住房和城乡发展部、环境保护部。城市黑臭水整治工作指南。mohurd.gov/wjfb/201509/t20150911_224828

[2]国务院。水污染防治行动计划。gov/正册/content/2015-04/16/content _ 9613

[3]经合组织。水务设施和市政当局之间基于绩效的合同指南-从东欧、高加索和中亚吸取的经验教训[r].2011

[4]杭州市萧山区农村生活污水处理领导小组办公室。萧山区农村生活污水处理设施运行维护管理办法(试行)[EB/OL]。xxgk.xiaoshan.gov/zfxgk/zfzxxgk/zcwj/bmwj/201501/t20150130 _ 189423 . shtml

[5]象山县人民政府办公室。象山县农村生活污水分散处理设施运行维护管理办法(试行)[EB/OL]。qyzc.ningbo.gov/art/2013/3/19/art _ 18256 _ 62

[6]东阿县人民政府。《东阿县人民政府关于建立城乡卫生一体化长效运行管理机制的实施意见(试行)》(东[2015]29号)[EB/OL]。sdde.gov/de/ygzw/zwgk/xjwj/n32904

[7]建立四个统一完善的工作机制，探索常熟市农村生活污水处理新模式。jshb.gov/jshbw/rdzt/zhzz/201512/t20151218 _ 329681

[8]广东揭阳9个污水处理厂的ppp项目[EB/OL]。ccgp.gov/ppp/zx/df/guangdong/201601/t20160112_6448737

作者:袁宋军

单位:环境保护部环境规划研究所环境公私合作中心

[本文发表于《环境保护》，第44卷，2016年第23期。]