水污染问责要“问”对人 要用好公益诉讼这把“剑”

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最近，水利部宣布，我国浅层地下水水质较差，已成为不适宜人类饮用的四级和五级水，这引起了公众对水资源安全的高度关注。中国的水环境质量如何？为了防止和控制水污染，确保水安全，应该进行哪些立法改革？执法监督要有什么样的变化和努力，检察机关应该如何积极行动，使法律更加“有效”，预防和控制更加有效？

现实:水环境质量不容乐观

根据水利部2016年1月发布的《地下水动态月报》，全国浅层地下水水质普遍较差。2015年，对松辽平原、黄淮海平原和江汉平原的2103口地下水井进行了监测。结果表明，有691个四级水域，占32.9%；钒水有994种，占47.3%，两者的总比例为80.2%。

据报道，四类水已不再适合人类饮用，五类水污染更为严重。这也意味着超过80%的浅层地下水受到污染的威胁。

这个消息被媒体报道后，引起了公众的广泛关注。水利部随后召开紧急新闻发布会，称80%以上的浅层地下水为ⅳ类和ⅴ类水，这并不意味着整个地下水“不适合人类饮用”，因为居民的地下饮用水源主要是深层地下水，目前深层地下水总体质量较好。虽然饮用水可以确保安全，但浅层地下水的情况仍然令人担忧。

事实上，由于两年前的污染，不仅是地下水，地表水也引起了人们的极大关注——“中国地表水含有68种抗生素，另外还检测出90种非抗生素药物成分……”以上结论由华东理工大学、同济大学和清华大学的研究团队共同完成，相关论文发表在2014年第9期《科学通报》上。

去年5月至6月，全国人大常委会组织了水污染防治法实施情况的检查。从执法检查的角度来看，中国的水环境质量不容乐观。2014年，国家地表水控制断面中劣ⅴ类水质断面的比例为9.2%，基本丧失了用水功能；24.6%的重点湖泊富营养化，许多流经城镇的河流和沟渠都是黑色和有臭味的；一些地区地下水污染严重。

立法:应该从治理转向预防

在今年的两会期间，长期致力于环境资源法研究的中国人民政治协商会议第十二届全国委员会社会法律委员会副主任吕忠梅提出了修改水污染防治法的议案。她认为，《水污染防治法》于1984年颁布，并于1996年和2008年进行了两次修订。他们都没有摆脱“以污染防治为重点，以环保部门为重点，以城市为重点”的思想，没有把重点放在水生态安全、公共卫生、管理体制和城乡一体化上。

她建议建立一个包括政府、社会和公众的水环境治理体系。通过信息公开和公众参与制度，建立和完善公共利益表达、利益协调和利益保护机制，引导多主体依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，形成全社会水污染治理合力。

吕忠梅在接受本报记者采访时强调，《水污染防治法》的修订必须贯彻“确保水生态安全”的理念，优先保护优质水体。“要从治理转向预防，就必须确立这一概念，并围绕这一概念设计相关的体制安排。”

在具体的制度设计中，她提出了“十个结合”的立法思路，即推进绿色发展模式、生活方式与应对水污染、风险防范与事后管理、流域管理与区域管理、城乡统筹、水质与水量、水污染控制与水生态保护、政府管理与公共治理、有形与无形之手、污染者责任与监管者责任。

在去年全国人大常委会组织的执法检查中，也收集到了类似的意见和建议，包括修改法律的立法理念，明确把重点放在改善水环境质量上；完善流域水环境保护目标责任制和考核制度，明确地方政府的环境责任，加强对地方政府、相关部门及其责任人的考核；强化企业污染治理的主体责任，加大对违法企业及相关责任人的处罚力度；明确公民参与水污染防治的权利和义务。

据报道，全国人民代表大会常务委员会已将水污染防治法的修订纳入其五年立法计划。不久前，全国人大环境保护委员会明确表示，将推动《水污染防治法》修订草案尽早提交全国人大常委会审议。

监督:水污染责任应该“问”给人们

保护水环境是全社会的责任。中国《水污染防治法》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，应当在各自的职责范围内，对水污染防治实施监督管理。任何单位和个人都有保护水环境的义务，并有权举报对水环境的污染损害。

在谈到水污染责任时，全国人大代表、湖北德威尚军律师事务所首席执行合伙人蔡学恩在接受记者采访时表示，水污染主要是由人为破坏因素造成的。目前无法有效遏制，这与法律法规不科学造成的违法成本低、执法部门执法不严有关。因此，他建议检察机关应主动严格追究行政部门不作为、故意过失和纵容违法行为的责任。同时，扩大检察建议的适用范围，并将其直接发送给地方行政首长。"这比环境保护面谈机制有效得多."此外，他强调，检察机关应善用公益诉讼的“利剑”，确保水环境安全。

去年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点。据悉，到目前为止，全国各地检察机关已经提起了多起水污染行政和民事公益诉讼，社会反响良好。

吕忠梅也表达了类似的观点。她指出，水污染的频繁发生与污染者的排放行为直接相关，但一些政府及其相关职能部门决策失误，未能履行职责，这也需要有针对性地加以解决。她建议检察机关要充分发挥职能作用，不仅要加大依法打击犯罪的力度，还要把重点放在侦查和预防职务犯罪上。

“无序决策、不作为和监管失职是存在的。这里需要强调的是，环境保护部门是法律授权的环境保护监督部门，其他部门，如农业、土地和发展和改革委员会，应该承担保护环境的责任。水环境保护和水污染防治不是环保部门的唯一责任，所有部门都应依法承担责任。如果你有权利，你必须负责。如果你在水环境中没有发生事故，你应该只找环保部门。地方政府应该承担什么责任，政府各部门应该承担什么责任？”例如，她说，如果当地政府决定启动一个大项目，它只会让环保部门承担事故责任，这是不公平的。

吕忠梅一再提醒，让合适的人对水污染事件负责是非常重要的。"否则，会导致负面影响，达不到执法的目的."

此外，在提起公益诉讼时，她希望检察机关能及时总结经验。“目前，检察机关把重点放在保护环境资源和食品药品安全上，这是对的。但是，在试点过程中，法律适用和诉讼程序也存在问题。例如，检察机关提起公益诉讼的审判模式是否不同？如何认定和追究行政行为造成的生态侵权责任，检察机关提起的民事公益诉讼与环保团体提起的公益诉讼有何区别等。如何破解它？建议通过案例推进，澄清问题，及时解决问题。”

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检察机关如何提起公益诉讼

根据最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，民事公益诉讼案件的范围包括检察机关在履行职责过程中发现的污染环境、侵犯食品药品安全领域众多消费者合法权益等案件。行政公益诉讼案件是指负有监督管理职责的行政机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等方面违法行使职权或者不作为，侵犯国家和社会公共利益的案件。重点是将行政公益诉讼引入生态环境和资源保护领域。

在民事公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉的诉讼请求。在行政公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效的诉讼请求。

公益诉讼设立诉前程序。提起民事公益诉讼前，检察机关应当督促或者支持法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉的意见后一个月内依法处理，并及时书面答复检察机关。提起行政公益诉讼前，检察机关应当首先向有关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法处理，并及时书面答复检察机关。

经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织未提起民事公益诉讼，或者行政机关拒绝纠正违法行为或者不履行法定职责，社会公共利益仍处于侵权状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼。

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