环境监管执法协奏曲：改革·法治·转型

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回顾2014年的环境监管执法工作，其紧凑性、严格性和实用性的特点十分明显。密集，是指密集的环境监管活动；严格是指监督和执法的改进；实，它指的是监督和执法的有效性。

环境保护部部长周生贤多次强调，面对新形势、新要求，要科学认识、积极适应、积极应对我国生态文明建设和环境保护的新常态。

在新常态下，很难前进。一年来，改革为环境监督执法铺平了道路，法律为环境监督执法保驾护航，环境监督执法转型进一步推进。改革、法治和变革相辅相成。

2014年，环境监管执法节奏平稳，力度准确，处罚严厉。2015年，环境监管执法基础更加稳固，作用更加重大，后劲更加强劲。在新常态下，改革还会继续，法治还会加强，改造任中还有很长的路要走。

(1)为改革铺平道路

路透社曾评论道:“面对公众的抵制，中国空的天然气、土地和河流污染状况是执政的中国共产党面临的重大问题。”

事实上，我们比外国媒体更清楚地了解我国面临的环境问题，如大气、水和土壤。新一届党中央和中央政府展现了足够的智慧和勇气，打破了资源和环境的瓶颈。

党的十八届三中全会从“五位一体”的战略高度，对生态文明建设作出了进一步的总体部署，明确提出用制度保护生态环境，独立开展环境监管和行政执法，加强基层环境保护执法力量。

改革不仅是形势所需要的，也是现实所迫。2014年是全面深化改革的第一年，改革始终是贯穿环境监管和执法的永恒主题。

改革，致力于打破环境监管和执法的阻力-

改革，动摇发展观。

2014年，中央全面深化改革领导小组成立了经济体制和生态文明体制改革专题小组，统筹发展与保护，内在逻辑不言而喻。

自2013年以来，福建、山西、宁夏、河北、浙江、陕西等地调整了评估，弱化或取消了gdp评估，增加了生态环境评估的权重。据不完全统计，目前有70多个县市明确取消国内生产总值评估。这一改革有利于从制度设计层面减轻环境监管和执法的压力。

改革直接涉及地方保护。

2014年，国务院规定，生态环境破坏责任追究终身，利用职权干涉、阻挠环境监管执法的，要依法依纪追究相关领导干部和责任人的责任。

根据同年7月颁布实施的《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计条例实施细则》，是否对生态环境造成严重破坏被列为重要评价指标。

改革，针对分区的限制。

2014年，京津冀一体化成为国家战略，生态环境管理成为主导。影响该地区联合防控的长期体制和制度障碍开始被打破，六个省决定联合建立机动车排放污染监测平台。

继北京、天津、河北及周边地区建立大气污染防治合作机制后，2014年1月长江三角洲地区也建立了大气污染防治合作机制，有效保障了亚太经合组织会议和南京青奥会环境保护的成功。

改革并收紧环境红利。

2014年9月，国家发展和改革委员会、财政部和环境保护部联合发布了《关于调整排污费征收标准的通知》，将主要污染物排污费征收标准提高了一倍。

在北京和天津，根据当地情况，征收标准提高了近10倍。自2014年7月1日起，天津市每公斤二氧化硫标准为6.3元，氮氧化物标准为8.5元，化学需氧量标准为7.5元，氨氮标准为9.50元，远高于其他省份。

改革，致力于有凝聚力的环境监督和执法-

改革，避免单干。

2014年6月中旬，最高人民法院环境资源审判庭成立。同年12月，公安部、环境保护部等五部委联合制定了《行政机关移送行政拘留环境违法案件暂行办法》。

同时，公安部和环境保护部共同研究建立了行政执法和刑事司法协调的三大体系和四大机制，以指导地方打击环境污染犯罪。

在一些地方，探索了区域交叉执法、部门联动执法和上下级联动执法。广东与周边五省签署了跨界河流水污染联合防控框架协议，山东组织六大重点流域签署了环境执法联动协议，江西研究建立了环境执法三级联动机制。

改革和畅通参与渠道。

2014年，环境保护部公布了月度重点环境案件处理情况、季度环境行政处罚和涉嫌环境污染犯罪案件移交情况，以及374家未缴纳排污费的国有控股企业名单。

截至目前，各省级环保部门、83%的区市、29%的县区在政府网站上设立了污染源环境监管信息披露栏目，政府微博和微信如雨后春笋般涌现。

我们注意到，许多污染事件只是通过公开报道才被揭露和调查。

改革致力于提高环境监管和执法能力-

改革，提升团队士气。

新修订的《环境保护法》第24条赋予环境监测机构执法权，缓解了困扰环境监测部门多年的尴尬局面。

陕西省和贵州省已完成省级环境监测机构升级，宁夏已将环境监测机构更名为环境保护执法局，广东部分地区已试点行政执法公务员。

河北、辽宁、山东和贵州省公安部门先后成立了环境治安警察总队、环境治安总队、食品药品和环境犯罪调查总队等。

改革和规范执法行为。

环境保护部《约谈暂行办法》明确了约谈的适用、集中管理、申请和实施程序以及后续监督；《环境监测与检查办法》统一了检查内容，列出了5种表扬和15种纪律处分情况；颁布实施了《环境监测执法证管理办法》，修订了《环境监测年度考核办法》。

《环境保护部综合监督暂行办法》、《环境保护部门监督执法暂行规定》和《行政部门移送环境违法案件适用行政拘留暂行办法》也已经或即将出台。

在地方层面，河北省出台了《环境监管文明执法行为规范》，山东省出台了《独立调查行为规范》，浙江省专门出台了加强环境监管文化建设的文件。

改革，锤炼团队素质。

履职专业水平不断提高。湖南省优化执法管理，实行分类监管。现场检查对象分为5类，污染源分为4级。分别提出监督频次和责任人员，实施有计划的执法，建立执法台账。

通过网络管理促进监管全覆盖。目前，河北、山西、湖南等九个省(区、市)已全面实施环境监理网格化管理，其他省份正在逐步推进。

……

正视矛盾，克服困难。

严把源头关，严把过程关，严惩后果。这一系列重大改革的背后，是人民对改善环境质量的强烈期望，是党和国家高度重视生态文明建设和环境保护，向污染宣战的坚定意志。

(2)法律护送

斯通为了利润而笨拙而生硬；法律把无知变成了智慧。

在2014年的金秋，世界再次聚焦北京。党的十八届四中全会作出了全面推进法治的战略部署。

依法治国是大势所趋；要依法控制污染，我们必须坚强。

在过去的2014年，法治已经成为环境监督和执法的一贯重点。

失去环境法的尴尬已经逐渐缓解——

以前的环保法规给人的印象是“软”、“无牙”、“用棉签打人”。

2014年4月24日，经过四次罕见的审议，新修订的《环境保护法》以高票通过。总的来说，与现实的相关性、对未来的前瞻性以及权利和义务的平衡都得到了极大的加强。

根据本法，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督；

环境监测机构和其他负责环境保护监督管理的部门有权进行现场检查；

符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼；

拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按日按原处罚金额继续处罚；

通过暗管、渗井、渗坑、灌溉和污水排放，或者篡改、伪造监测数据的，应当移交公安机关；

8 .造成严重后果的，政府和有关负责人应当承担责任并辞职；

……

环境执法实践证明，日常连续处罚、查封和扣押、限制生产和暂停生产、信息披露和行政拘留是行之有效的，有些是环境保护部门和社会各界多年来一直呼吁的。

对于这样一部新法律，许多人称之为“历史上最严格的”和“牙齿”。

《空气污染防治法》实施14年后，于同年进行了全面修订。根据征求意见稿，新增条款超过原法律的一半，处罚措施明显收紧。

这些法律使环境保护部门获得了许多法律授权。许多过去不存在的东西现在都可以得到了；原本柔软，现在坚韧；过去的模糊现在变得清晰了。

在权力下放的背景下，这些授权特别有价值。

环境法缺失的情况在不断变化——

法律的生命在于它的实施。这是一些环境法难以真正落到实处的症结所在。

为指导基层环保部门实施新《环境保护法》，环境保护部组织制定了四项配套措施。

环境保护部《实施日常连续处罚办法》明确了违法行为的适用类型、实施程序、处罚计算方法等。这使得新修订的《环境保护法》第59条更具可操作性。

环境保护部《查封扣押实施办法》解决了一线执法人员“不能用、不敢用”的问题。在规范权力运行的同时，还可以有效降低因滥用和滥用查封、扣押措施而造成的执法风险。

《环境保护主管部门实施限制生产和停止生产规定的办法》明确规定了限制生产和停止生产的适用情况，细化了实施程序，强调加强对相关措施实施的监督。

《企事业单位环境信息公开办法》着力解决谁应当公开、公开什么、如何公开、如何监督的问题，既满足了公众对企业环境信息的基本需求，又兼顾了企业的信息公开能力。

这四项配套措施非常及时，也使得新《环境保护法》的实施更加坚决，依法治国的要求更加坚决，蓝天、青山、绿水梦想的实现始终有着更强的法律保障。

环境法中的漏洞正在一天天地被修补——

在国家层面，环境法治越来越严格，部门规章、地方法规、行业排放和准入标准不断完善，环境法治网络越来越密集。

自2014年1月1日起，《畜禽规模养殖污染防治条例》开始实施。同日，《城市排水和污水处理条例》生效。

在地方一级，实施了一些与环境有关的地方性法规，如《北京市大气污染防治条例》、《河北省环境保护公众参与条例》、《湖北省水污染防治条例》、《辽宁省机动车污染防治条例》、《四川省固体废物污染防治条例》和《贵州省生态文明建设促进条例》。

在排放标准方面，《锅炉大气污染物排放标准》、《锡、锑、汞工业污染物排放标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》于2014年7月1日实施；从2015年1月1日起，国家三级柴油车不得销售。北京已经在51个地方环境保护标准的基础上制定了十几个地方环境保护标准...

国家和地方政府、法律法规、标准和政策共同构成了中国的环境法律体系。目前，中国的环境保护法律体系已经基本形成并趋于完善，环境法治的漏洞正在逐步被修补。

最严格的环境法需要最强有力的执法。

环境监督执法是贯彻环境法律、法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护人民环境权益的最有力措施。加强监督执法已成为全面推进环境保护领域法治的首要任务。

一个基本共识是，中国环境法治存在的主要问题是，法律必须严格执行，违法者必须受到起诉。法律缺乏必要的权威，不能得到尊重和有效实施。

为确保新《环境保护法》的顺利实施，去年11月，国务院办公厅下发了《关于加强环境监督执法的通知》，首次专门部署了环境执法工作。全覆盖、零容忍和阳光执法已成为关键词。

对于整个社会来说，该通知显示了控制污染和用严厉的法规处理混乱的国家意志和坚定的决心。对于地方政府，《通知》提出了明确的要求，即必须对本辖区的环境质量负责，对环境监管负领导责任。

关于环境保护制度，《通知》明确指出，要坚决纠正环境监管缺位、执法不力、工作方向不作为和混乱的现象。

经过精心准备，新的《环境保护法》于今年1月1日正式实施，新一年的环境监督执法已成为外界观察依法治国进程的一个重要维度。

我们注意到，新法实施之初，广州查封了两家污染企业的排污设施，湘潭对三家企业的负责人实施了行政拘留，两个环保组织向南平法院提起了环境公益诉讼...

会用，知道怎么用，敢于用，用得好。环境监管和执法翻开了新的篇章。

(3)转型和领导力

一年来，我们都觉得党中央、国务院更加重视环境保护，人们对改善环境质量的要求又提高了。对于环境监督和执法，压力和动机并存。

去年2月，习近平总书记在北京视察时强调，要加强大气污染控制，突出重点，严格考核指标，加强环境执法监督，切实追究责任。

去年3月，李克强总理在全国“两会”上指出，要向包括雾霾在内的污染宣战，就必须以铁腕手段和铁腕法规控制污染，政府对违法、偷排放、害人的行为绝不手软。

去年10月，腾格里沙漠污染事故曝光后，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志作出重要指示，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了专项通知。

去年10月，张副总理在部署冬春两季大气污染防治工作时指出，要加强执法监督，严肃查处违法行为，切实减轻重污染天气对人民健康、生产和生活的影响。

……

交谈和询问，深切关怀。

2014年，全国7万多名环境监察员没有让党和国家失望，也没有让人民失望。他们密切关注环境质量的改善，并密切关注环境风险的预防和控制。环境监管和执法战略转型的实际行动，使人们看到了改善环境质量的希望。

在过去一年中，检查的频率显著增加-

环境保护部和地方环保部门在亚太经合组织会议上组织了环境保护监督、整顿非法排污企业保护人民健康和环境保护专项行动监督、大气污染防治专项监督、重污染天气应急预案实施、农村秸秆禁烧执法检查、南水北调中线环保专项执法检查、高尔夫球场清理整治等。

一个接一个，检查频率明显增加。

亚太经合组织会议期间，环境保护部派出16个检查组，对煤炭控制、车辆控制、粉尘控制和关停情况进行专项监督。由于采取了保证措施，北京主要空气污染物的浓度平均下降了约50%。

在农村秸秆禁烧执法检查中，环境保护部定期向各省通报火场数量，推进秸秆禁烧和综合利用的总体规划。据统计，2014年，全国秸秆焚烧点数量为5034个，同比下降36.9%。

在强有力的监管下，截至2014年11月底，《政府工作报告》提出的7项环保量化目标任务全部完成，其中淘汰黄标车和旧车611.34万辆，提前超额完成600万辆的年度淘汰任务。

在过去的一年里，问责制有了显著的改善-

环境保护部在对重污染天气应急预案实施的监督中，暴露出一些地方存在应急机制不完善、部分措施可操作性不强、应急预案执行不力等问题。

除了监督企业，我们还应该监督政治。2014年，环境保护部针对日常减排核查、重点环境问题检查和重点流域评估等领域存在的突出问题，对多个地方政府进行了访谈。

9月，环境保护部华南环保监督中心就湖南省衡阳市国家减排目标责任书建设严重滞后的问题采访了衡阳市政府。

11月4日，环境保护部华北环保监督中心就大气污染防治问题采访了河南省安阳市政府主要领导，并开始挂牌督办。

12月30日，环境保护部西南环境保护监督中心就滇池流域水污染防治问题采访了昆明市政府，并指示昆明市政府暂停五华区等四个区新增重大水污染物排放建设项目的环评审批。

同日，环境保护部环境监察局负责人分别会见了沈阳市和哈尔滨市政府负责人，要求他们尽快组织对上市监管企业进行全面调查和综合整治。

根据环境保护部发布的《综合监管暂行办法》，2015年各环境监管中心的工作重点是监督地方政府环境保护法律责任的落实情况。省环保部门每年监管的市县政府不少于5个。

在地方层面，今年4月，新疆维吾尔自治区环境保护厅公布了2013年国家重点监管企业排污收费清单，福建省环境保护厅分8批公布了监管企业清单...

在过去的一年里，处罚措施不断收紧-

打击环境违法行为需要重拳出击。

违法成本低是环境监管和执法威慑力弱的重要原因。2014年，这种情况有所改善。

2013年，地方各级环保部门向公安机关移交了706起涉嫌环境污染犯罪案件，超过了前10年的总数。2014年前三季度，共移交了1，232起案件，几乎是2013年全年的两倍。

据统计，自2013年以来，环境保护部已批准开放34个区域，监管111起案件，是“十二五”前两年的1.7倍。

2014年6月，19家企业因脱硫设施存在问题被罚脱硫电价或回收排污费4.1亿元。五大电力集团华能、国电、华电、大唐和中国电力投资都有子公司在名单上。

据统计，浙江、广东、江苏、山东、河南等省有3000多起处罚案件；浙江、广东、江苏、山东和江西省的罚款超过1亿元；河北、浙江、河南、湖南和福建省有1000多家企业被关闭。

江苏省泰州市环境公益诉讼案最终判决，6家化工企业被判支付1.6亿元环境修复费。

自2014年3月1日《北京市大气污染防治条例》实施以来，北京市环境保护系统全年共查处环境违法行为2921起，罚款金额超过1亿元。

一年来，监管形式不断创新-

为了防止污染企业提前获知检查消息，环保部创新性地实施了“三不三直”，即直接到现场，直接监督，直接曝光，加大了震撼力度。

为理顺监督执法体制，各级环保部门各司其职，各负其责，采取联合执法、区域执法、交叉执法等执法形式，实行国家、省、地方“三级联合调查”机制，各司其职。

为提高执法效率，规范执法行为，各级环保部门开展移动执法，实行信息监管、跟踪执法、精细化管理。

针对一些排污行为的隐蔽性，环保部门探索利用卫星遥感、无人机航空摄影等高科技手段加强执法，环保部组织了3次大型无人机执法检查。

对于玩捉迷藏的企业和检查组，环保部门实行明检暗检、日常检查和突击检查、昼检夜检、工作日检查和节假日检查、晴天检查和雨天检查相结合。

针对一些突出的环境问题“死灰复燃”，环境保护部加强了环境行政执法的执法后监督。

与此同时，在一些大规模的监督活动中，一体化原则、以街区为重点、重心转移和属地管理大大提高了环境监督和执法的覆盖面。

……

紧密性、严格性和实用性是2014年环境监管的突出特点。2015年，这些特征将继续得到体现。

去年年底，举行了一次关于环境监测的高级研讨会。受周生贤部长委托，环境保护部副部长翟青出席会议，强调了新常态下全面加强环境执法的重点:

依法严厉打击和打击违法违规行为；公开，全面推进执法信息公开；高效、高度重视的执法策略；监督管理，建立健全监督检查工作机制；抓队伍，全面加强环境执法队伍建设。

环境保护部环境监察局相关负责人表示，要落实这些重点，必须抓好三大任务:开展环境保护检查、落实国务院办公厅通知和实施新《环境保护法》。

只有在困难的时候，它才更勇敢。

“十二五”末，新常态下的环境监管和执法正在酝酿新的突破。在环境监管和执法领域取得突破是必要和必要的。