中国环境产业相关政策年度盘点解读——产业政策转折点来临

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背景

回顾2014年全年的中国环境产业，在政策频繁出台的背后，始于第一年深度改革的整个政策体系正在逐步重置，这将深刻改变中国环境产业未来的发展格局。根据我们的产业政策分析框架，我们可以从需求、交易、投资和产权四个角度系统地解构这些政策对环境产业的影响。应当指出，许多政策仍在实施中，需要从趋势中把握。

历史上“最严格”的新环境保护法，以及2013年底发布的《大气十条》，以及以下《水十条》、《土壤十条》、《大气污染防治法》等。，是典型的需求政策。日益提高的标准和日益严格的监督带来了广泛的环境需求，并打开了数万亿新的环境保护需求的上限。然而，从环境需求向市场需求转变，实现环境产值并不是那么简单的。污水处理企业(工业污染控制)、地方政府公共服务部门(准公益性市政公共服务——给排水、城市垃圾)和环境保护部门(环境监测)是过去存在的三种典型的环境需求者，但这些需求的扩大部分并没有有效地、全面地转化为环境产值。近年来，随着环境的恶化和人们环境意识的提高，跨区域、跨时间的环境恢复和流域管理需求(纯公益)已经成为新的环境需求，资本总需求和产值的转化都更加困难。

环境需求如何转化为市场需求？资本市场如何发挥杠杆作用进入环保产业？可以看出，这正是2014年出台的一系列政策法规所努力实现的:面对政府-企业-公众三元关系的变化，一系列环保政策要求得到加强，包括特许经营和ppp在内的公共服务第三方治理和政府采购的进一步推进，形成了小政府与新政府、新企业的关系界面，带来了新的商业模式；新预算法等一系列法律法规引发的地方政府“资产负债表”和“现金流量表”的重构，将通过重资产方阵和地方服务方阵(e20发布的环境产业地图中的a/b方阵)的成功升级和转型，与资本市场和社会资本接轨，为环境产业带来更加顺畅和充裕的资本流动，最终将环境需求转化为市场需求和环境产值。

1.政府、企业和人民之间三元关系的建立将刺激环境需求的大市场。与此同时，公私伙伴关系、特许经营和第三方治理等政策促进了环境贸易关系的重建

在移动互联网时代，在人们越来越关注pm2.5带来的环境问题的今天，环境产业正从政府-企业时代走向政府、企业和人民三位一体的时代。解读2014年的一系列法规和政策，有必要考虑当前政府在这方面的转变、公众参与和信息披露。作为当前政府重构三元关系的基本规则，它们可以在许多近期的政策法规中找到。新《环境保护法》提出的环境诉讼和信息披露为普通民众参与环境污染监管打开了一扇窗户，是新《环境保护法》的一个重要突破。同时，国发63号文件和新预算法要求的政府财务报告的披露将积极促进ppp模式下政府支付的信用担保。这种政府、企业和人民三重关系的建立，导致环境服务从效果转化为市场竞争的有效性和企业的优胜劣汰，迫使环境需求转化为环境产值。为实现这一目标，有必要重建低效的环保产业交易关系，使环保产业真正告别“关系市场”，进入品牌时代。

第三方治理的目的是在这种环境需求下重建污染企业和污染控制企业之间的正常贸易关系。环境保护法的收紧和公众监督的参与将有效地迫使环境成本随着产业升级和结构调整而进入生产成本，从而使环境需求成为现实。随着越来越严格的排放标准的严格执行，污染者和污染者应该受到监督，承担环境风险，这将结束工业污染控制的冲动采购，使企业的环境保护设施真正处于严肃的运作之下，并为真正专业化的外包服务打开需求市场，从而产生真正优秀的第三方运营企业。加强污染控制风险将进一步提升环境服务的专业化水平，淘汰低水平的服务提供者，真正打开优秀技术和产品(达标、节能、性价比、生命周期成本……)的需求市场。

公共服务需求特许经营重建了政府公共服务部门与环境企业之间的有效交易关系。环境监测、环境评价和监督领域实施的第三方服务重构了政府环保职能与环境服务企业之间的交易关系。财政部从预算和债务管理的角度关注公私伙伴关系，从引入社会资本的角度呼应了NDRC倡导的公私伙伴关系。虽然目的不同，但都促进了行业的发展。公私伙伴关系的范围不仅涵盖上述内容，还延伸至纯粹的公益性政府采购项目，如地方政府实施的管网建设、行政区划内的环境恢复和流域管理。然而，跨区域环境恢复和流域管理需要通过更复杂的交易机制来解决，水权和排放权的交易政策仍需探索。

除了财政部发布的一系列ppp指导文件外，NDRC还在第三方治理、特许经营立法和ppp推广方面做了大量工作。遗憾的是，由NDRC负责的特许经营立法任务未能如期完成，特许经营从法律层面暂时缩减为部门管理措施，使得需要权利约束的地方政府未能得到充分约束，《办法》难以真正保护企业利益。此外，从各部门下发的文件到具体实施，沟通协调还很薄弱。回顾2013年9月30日，国务院发布的《关于政府购买社会力量服务的指导意见》比上述文件更具启发性，因为公共服务采购可以涵盖除工业污染控制以外的其他三类环境贸易，ppp和特许经营都是从某个角度存在偏差的标志(ppp偏向于地方债务管理和资本合作，而特许经营偏向于能够实现经营收益的公共服务行为)。

人们的广泛参与对政府环境治理的“可感知”效应产生了压力，因此，通过大力推动政府购买环境保护服务，政府最终从环境治理的直接参与者转变为环境治理效应的购买者和监管者。因此，国家环境规划也从污染排放的约束性指标转变为以效果为导向的环境质量标准。

2.具有约束力的指标和投资项目的法律和规划开始从环境影响导向转变

除上述重要条款外，新《环境保护法》第6条对责任也有明确的界定，明确了地方政府的环境保护责任，并将其纳入信息披露和任期评估的范围。同时，第15条与原第10条污染物排放标准不同，明确提出了环境保护部提出的地方环境质量标准的概念，将排放约束指标转变为注重效果的环境指标。

与此同时，我们也看到了国家发布的关于大气的十篇文章和即将发布的关于水的十篇文章的相应变化。过去国家下达的计划往往是具有计划经济性质的投资项目计划和资金分配计划，包括中央财政转移支付和地方配套资金。然而，许多企业想像以前一样抓住《大气十条》中提到的两万亿个采购机会，却发现很难在部委的各种文件中找到一个清晰的项目清单。明年，水十篇、土十篇等行动计划将陆续出台。可以预见，与大气相似的“十大条款”将不再以工作为导向，而是以环境效应指标为导向，这是环境政策从指标环境保护向有效环境保护转变的一次飞跃。为了达到改善环境指标的最终效果，环境保护治理必须从单点走向多元，从分工走向系统，这就带来了对环境保护部倡导的承包环境服务和综合环境服务的需求。面对环境影响责任的压力，未来为促进治理和市场效率而构建的“小政府”将更多地依赖于环境一流开发市场和综合解决方案提供商的出现，并为其提供以环境指标为导向的总承包服务。满足这些要求的过程最终将导致环境服务界面的第四次向上运动(前三次向上运动是指设备供应、工程服务和单位投资运营)，实现政府与环境服务企业的直接效应对接。

与之相匹配的是，政府采购公共服务也是为结果付费的政策基础。地方政府作为地方环境责任的主体，面临着当前清理整顿地方债务的背景。产业资本如何通过项目投资和产权并购发挥其作用，如何在政府和企业之间建立一种以效果为导向的信用和高效的环境服务关系，是重要的突破方向。以结果为导向的综合环境要求将不可避免地将以特许经营为标志的相对成熟的市政公共服务领域的环境保护方面扩展到行政区划内的流域管理业务和环境恢复领域。住房和城乡建设部提出的面向市场的厂网一体化方向只是一个开始。

值得注意的是，在面向效果的服务中，没有制定评估指标和评估接受效果的机制，简单的面向效果的支付机制无法形成稳定的现金流来支持运营。如何实施效果导向的环境服务将成为下一阶段的重点。

3.从投资和产权的角度来看，地方政府的“两表重组”趋势和国有资产混合所有制的发展，结合资本市场的机制创新，将带来工业大资本时代的到来

为配合预算法的实施，2014年出台了一系列与地方融资和预算管理相关的文件，包括国务院63号文件、国务院60号文件、国务院43号文件、财政部76号文件，以及国家发改委和财政部推出的ppp、特许经营等一系列政策组合，宣告了传统地方政府投融资平台模式的终结，土地财政将逐步转型。地方政府的“资产负债表”正面临着新一代，地方财政不再是城市投资公司融资的“忠实代言人”。城市投资资产整合后政府投资和存量增加的很大一部分是环境资产。其中，相当一部分将通过ppp和混合所有制引入社会资本，为地方政府融资开辟新的可持续渠道，从而打破多年来备受诟病的社会资本融资不畅的局面，同时通过引入市场机制改善政府投资和建设。

与之相对应的是一系列相关的资本市场政策改革。随着包括市政基础设施在内的环保产业在资本市场上的追逐，我国环保企业已经进入了一起上市的阶段，新三板的开通为中小企业以典型的环保企业居多进行股权融资、并购以及未来注册制度下的市场转移提供了机会。同时，在产业基金和ppp项目融资模式的推动下，包括社保基金、保险基金等低成本基金在内的低风险基金必将大量进入市政基础设施和环境领域。汹涌的资本浪潮将通过e20环境产业研究所出版的《产业战略地图》中的方阵A(重资产投资运营集团)和方阵B(地方控股综合环境服务集团)的传递，进入环境产业巨大的资本需求池。在资本流通方面，产业并购浪潮将继续大规模冲击。

在环境基础设施方面，大中型污水处理厂建设正面临后期阶段，垃圾焚烧厂bot项目也处于周期的高峰期。当工业资本进入环境和基础设施领域时，需要再次扩张。虽然近年来市政公共服务中的管网、村镇设施和环境修复项目是地方政府在环境效应导向的压力下必须面对的巨大投资需求，但由于其较强的公益性，它们不能简单地实现bot融资模式。为了实现a/b方阵在这些领域的资本投资，有必要将地方政府ppp模式下的支付纳入常年财政预算，以确保地方政府长期稳定的现金流支出能够被资本市场所信任，并作为项目的回报。这些重构地方政府“现金流量表”的趋势也可以在本段开头的各种政策中看到，中央政府的转移支付也将在国发60号文件中有所改变

相应地，地方政府也需要一个更加稳定的收入来源来应对环境服务采购不断增长的长期支出，将可追溯的环境成本纳入生产者的支付范围，促进整个产业结构的转型升级，这是环境税以及即将出台的一系列收费、价格和税收的方向。其中，还包括完善水权和排污权交易等市场机制，以补充环境成本支付机制。

结论

改革开放30年也是环保产业开始发展的30年。随着国家的全面发展，日益增长的环境需求远远高于环境产值的增长速度，最终导致环境容量的超限和环境危机的爆发。造成差距的一个直接原因是，资本市场只确定了个别大型企业在环境需求和工业污染控制(脱硫脱硝)领域的市政公共服务，而上市公司实际上只完成了上述四五个已确定的环境需求。在21世纪，没有资本的推动，市场无法成熟，行业也无法真正形成。

在改革的第一年，一系列的政策试图将机制注入系统，将政策与市场联系起来，将资本通过产业联系起来，最终将环境需求全面转化为环境产值。今天的环保产业远非一成不变，未来的规模可能是今天的十倍。结合政策体系的全面重构，环保产业的重构正在开始，资产置换和大资本时代即将到来。今天的优秀公司可能无法继续领导明天。a/b方阵已初步形成于市政公共环境服务行业，其他相关行业的优秀企业想抓住这一环境产业转型的机遇，成功切入。要抓住环境服务界面第四次向上运动的机遇，随着中国整个产业结构的转型升级，提升为环境一流的开发市场和综合解决方案提供商，成为连接技术和社会资本满足环境需求的桥梁，最终将环境需求转化为环境产值。

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