实现环境法治要改变立法模式

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目前，环境法治的各个环节都存在问题，但环境立法这一源头环节的问题却是环境法治其他环节的批评对象，必须引起重视。我国有必要改革环境立法模式，使环境立法适应国家环境治理法制化的需要。

当前大多数环境保护立法都带有部门立法的色彩。监管体系和监管责任都存在许多冲突和覆盖面遗漏。因此，目前发起和起草环境保护立法的制度需要改变。

中国环境立法的理论建设和制度建设已经结束，中国环境立法进入了实用主义时代，即针对具体问题开展相关的立法和制度创新与完善工作。立法应该厚与薄相结合，尽可能精心设计，并涵盖所有现象和问题。

2000年《大气污染防治法》修订后，未能有效遏制日益严重的区域大气污染趋势。《水污染防治法》于2008年修订后，虽然在法律责任方面有了很大的创新，但尚未对从根本上改善流域水污染做出预期的贡献。当雾霾肆虐时，一些环保主管在接受采访时表示，环保部门根本无法解决雾霾问题。环保领域的很多人都说他说的是实话，这说明中国的环境法治还存在很多问题，需要进行根本性的变革。

环境立法模式改革是环境法治改革的源头环节

环境法治包括立法、执法、司法、守法、公众参与和法律监督。

环境执法包括执法监督和行政问责。为了督促地方各级人民政府履行职责，2014年修订的《环境保护法》建立或完善了行政处罚和辞职等强有力的法律责任机制。因此，就环境行政执法问责机制而言，环境法治改革不会很大，所以我们只能对环境执法监督大惊小怪。

目前，社会对环境监管部门监管不力的批评声音越来越大，相应地，环境监管部门的声音也越来越大。他们除了推卸责任之外，都将矛头指向环境行政监督的源头——立法，认为环境立法存在监督体制不完善、权利与责任不匹配、法律规定过于原则性、法律规定缺乏可执行性等重大问题。

目前，环境法治的各个环节都存在问题，但环境立法这一源头环节的问题却成为环境法治其他环节的批评对象，成为公众批评的对象，必须引起重视。针对存在的问题和各方诉求，我们必须改革我国的环境立法模式，使环境立法适应国家环境治理法制化的需要。目前，中国正在修订《大气污染防治法》，这可以被看作是一个加强改革和开辟环境保护立法新模式的机会。

建立党内法规与环境法律相结合的制度

就形式和数量而言，中国的环境保护法律和制度似乎是健全的，一些地方经常进行环境保护检查。为什么重大事故一再发生，为什么环境质量也在恶化？为什么大多数被处罚的行政官员都抱怨地方党委？总的来说，环保部门的责任是无限的，但他们要求从人力、财力和物力上加强环保工作，却很难得到同级党委的足够重视；地方党委和地方政府也很难阻止这种不利于环境保护的纯gdp现象。因此，环境保护被推到了看起来重要，做不重要和不忙的尴尬局面。要加强各级党委对环境保护的领导和对环境保护的领导责任。

在法治的基础上，国内法学者往往强调国家法律的基础作用，而忽视党内法规的基础作用。为了发展国家治理体系，实现国家治理能力的现代化，中国必须加强党内法规建设。2012年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，通过了党内法规制定五年规划。在环境保护方面，要按照党内法律法规制定的规划，逐步完善党内法律法规的各个方面，使党内环境法律法规与国家环境法律体系相互联系、相互帮助甚至团结，实现中央和地方党委领导下的国家环境保护工作的规范化、制度化和程序化。

十八届四中全会研究了全面推进法治的问题。下一步，地方各级党委要按照中央的要求，以对党和人民高度负责的态度，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护内部法律和其他规范性文件，形成环境保护内部规范性体系，强化责任，加强管理，严格监督。 落实党政同责共管的环境保护责任制，落实环境保护责任制，为各级政府依据国家法律法规保护环境提供有力支持。

目前，可以在大气环境保护法治领域开展相关试点项目。例如，在修改《大气污染防治法》时，《总则》规定:“各行政区域的大气污染防治情况应当定期向同级党委报告。”与此同时，开始在党内制定环境保护法。根据国家环境保护法和《大气十条》的要求，中共中央制定了内部规章或通知等规范性文件。规定省委、省政府防治大气污染的职责，定期进行考核，并将各行业、各部门、各地区防治大气污染的考核结果报中央组织部，作为干部任用的依据或参考。这样，党内法规的制定与国家法律的制定就可以联系起来，使党和政府对大气污染防治的责任转化为制度上的可能性，使《大气污染防治法》的实施真正落到实处。这也符合中国政治运行的现实。

建立超越部门利益的立法启动和起草系统

在立法权力方面，应建立超越部门利益的立法启动和起草制度。

到目前为止，中国已经制定了近20部环境资源法；已经颁布了50多项与环境和资源保护有关的行政法规。这些法律法规基本涵盖了环境保护的主要领域，门类比较齐全，基本保证了有法可依。然而，这些立法大多带有部门立法的色彩。监管体系和监管责任都存在许多冲突和覆盖面遗漏。无论国务院法制办公室和全国人大法制委员会如何修改，通过后的正式文本在一定程度上仍带有部门利益色彩。以各部门为主要实施主体的法律大多只对本部门的职责作了相对具体的规定，而对于其他部门的职责，大多规定了非常原则。为了实现自己的目标，一些部门授予自己权力，设立空其他部门的监督、管理或协调和监督职责。因此，目前发起和起草环境保护立法的制度需要改变。

具体的改革措施可以是:

第一，法律的制定或者修改，可以由全国人民代表大会根据执法检查或者调查的情况决定，也可以由国务院提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议。国务院作出报送决定前，各部委可以提出意见。

第二，如果全国人民代表大会或其常务委员会决定开始制定或修改环境法律，只能由全国人民代表大会常务委员会会同有关的专门委员会或工作委员会起草，不得委托国务院法制办公室甚至部委起草。这可以确保环境法草案的公平性和超越性。

第三，全国人民代表大会常务委员会的有关专门委员会或者工作委员会可以致电国务院法制办公室和各部、各委员会听取意见，但这些意见只能由全国人民代表大会参考。在2014年的《环境保护法》修订中，全国人大常委会主动将该法改为修正案，回应了社会各界的呼声，吸收了发达国家的成功经验，引入了权力监督、日常处罚、治安拘留、辞职、公益诉讼等制度和机制。，并在章节设计和具体条文的修改方面做出了重大创新，受到了社会各界的广泛好评。这一做法值得总结，可推广应用于《大气污染防治法》等法律法规的制定和修订。

同样，国务院法制办公室在决定制定或修改环境行政法规时，也要亲自研究，充分听取各方面的意见，起草规定，并再次广泛吸收社会的意见，然后提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议。各部门的意见只能作为参考。

建立明确的立法设计方法

鉴于目前环境污染的严峻形势，社会有两个共识:一是政府权力过大，行政相对人义务过多；第二，现行环境法律法规过于原则性，缺乏可操作性。这两个共识是相关的:政府的权力太大，因为法律对权力的限制太少，太模糊；行政相对人的义务太多，这是由于立法的官本位思想，它以义务本位为基础，即只注重行政相对人的义务，而忽视其主观能动性、参与性和监督性。

立法部门的官员主张立法要厚而不要薄，即法律条文要有原则性和概括性，这有利于在不同情况下普遍遵守法律。法律实施中有个别问题的，应当制定专门的法规、规章或者说明予以详细解决。也就是说，立法者希望将法律细化的任务推进到法规，而将法律细化的任务推进到部门规则。

在《大气污染防治法》的修订中，立法部门不少官员持这种观点。原因可能是他们坚持规则，不敢改革旧的立法模式；也可能是懒惰，害怕繁重的工作量。然而，现实表明，在制定法律时最好制定一套详细的规定，预先预测可能出现的问题并加以解决，以便将希望寄托在以后颁布的条例、规则或解释上。

执法部门的官员主张立法应该厚而不是薄，这可能是因为部门的利益有错，他们想为自己保留很大的自由裁量权。在法治时代，权力应该被锁在制度的笼子里，权力的界限和行使程序应该尽可能具体地规定。目前，国务院和有关地方人民政府正在制定权力清单，这是对时代要求的回应。规定执法部门的权力清单，明确行政权力的界限，有利于扩大私人利益的权利。

法律的普遍适用性并不意味着法律的所有条款都应该厚。基本原则、方针和基本政策的规定可以粗略规定；监督制度的法律制度、法律机制和法律责任的规定应尽可能具体。它越具体，可操作性越强，差异越少。

2010年，中国宣布建立中国特色社会主义法律体系。这意味着中国环境立法的理论建设和制度建设已经告一段落，中国环境立法已经进入实用主义时代，即针对具体问题开展相关的立法和制度创新与完善工作。在这一阶段，法律和法规的制定或修订应以可实施和能够解决实际问题为首要目标。为了实现这一目标，立法应该厚与薄相结合，尽可能仔细地设计，并涵盖所有现象和问题。

以《大气污染防治法》的修订为例，按照《环境保护法》的相关要求和建设生态文明、建立国家治理体系的要求，做好以下几个方面的工作:一是加强污染源分析，明确区域大气环境监管和减排责任。第二，借鉴《大气十条》及其实施细则和评估规定，规定未来几年各行业和地区的减排目标、减排方式、减排要求和核查机制。时限到期后，应制定新的减排目标、减排方法和减排要求，使法律要求的执行具有可操作性和可监督性。第三，按照国家治理的要求，加强权力监督和社会监督，特别是跨地区的社会监督，完善大气污染防治领域的环境公益诉讼制度，加强第三方评价、第三方治理和第三方监督的制度建设，大力推广国家购买市场服务的方式开展环境保护工作，弥补国家在承担各项环境保护事务方面的不足。只有这样，环境法才能不沦为形式，社会才能重拾对环境立法的信心。

作者是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常继文