统一监管要靠制度保障

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中国环境保护实行环境保护部门统一监督管理和相关职能部门分工负责的制度。环保部门管理的领域涉及面广，要做好这项工作，需要其他部门的积极配合。

但在实践中，由于缺乏相应的协调机制和执法权限，环保部门难以实现统一监督管理，执法的权威性、效率性和水平都不尽如人意。因此，提高基层单位的环境执法能力已成为一项紧迫的任务。

问题

执法困难是各地常见的疾病

基层环境执法存在行政干预难以避免、执法权限难以确立、统一监督难以实施、法律标准难以把握等问题。

行政干预是不可避免的。依法实施环境监督管理是《环境保护法》赋予各级环境保护部门的权利和义务。

但是，环保部门的执法活动往往受到行政干预，主要表现在三个方面:一些县(市)的环境保护制度难以理顺，环保局的企业检查、排污费征收、环境信访等一系列正常的监督管理工作经常被当地政府阻挠；一些县(市)出台了土壤政策，严重影响了污染控制和环境质量改善；一些县(市)环保部门处罚企业时，各种渠道的调解接踵而至，干扰了环境执法的实施。

执法机关很难建立。主要表现为:难以检查建设项目，难以查处违法排污企业，难以向企业收取排污费。主要原因是:地方保护主义的存在，环保部门没有独立地位，不能依法履行职责。

在追求经济发展的过程中，一些地方政府往往对一些污染严重的企业视而不见，有时甚至要求环保部门充当说客，做上级主管部门的工作；环保部门缺乏必要的行政强制力，包括对地方政府环境违法行为的制约。

统一监管难以实现。环保部门与相关部门的职责和关系不明确。统一监督管理的具体职责是什么？这两者之间是什么关系？由于法律中没有详细的规定，在实施过程中很容易相互争论。

环保部门和相关部门属于平行的政府部门，没有领导与领导、管理与管理的关系。有关部门能否在环保部门的统一管理下开展环保工作，完全取决于他们的自我意识和政府协调。如果他们的自我意识不够，环保部门的统一监督就无法实现。

法律的尺度很难把握。只有有法律可循，执法才能严格。目前，我国环境立法存在诸多不完善之处。一些有效的环境法律、法规和规章缺乏协调和配合，经常出现重叠现象，有时甚至是矛盾和冲突，使环境行政执法人员感到不知所措；环境法律法规过于原则和抽象，即缺乏具体的操作性法规和配套措施，难以实施。从执法的法律依据来看，不同的法律法规有不同的处罚角度，导致执法的随意性。

对策

执法机关必须有制度保障

环保部门可以从建立环境绩效评价和完善环境法律法规的角度改变现状。

强化环境保护的统一监管职能。中国现行的环境保护管理体制是地方领导体制，即地方环保局由地方政府领导，地方环保局官员由地方政府任命，资金由地方财政拨付，上级环保部门只具有操作指导职能。由于环保部门与其他部门是平行部门，没有隶属关系，只能依靠政府来协调，牢牢把握政府任期环保目标责任制的军令，分解任务，明确各部门的职责。依托政府与相关部门的领导关系，对已签订责任书的部门的履职情况进行检查和评估，推动责任制的顺利实施，扭转单纯环保的被动局面。

同时，要利用党政领导干部绩效考核制度的出台，做好领导干部的参谋和助手，争取领导对环境保护工作的重视和支持，增强领导干部的环境责任感，营造领导自上而下重视和协调的良好氛围，促进一些热点难点问题的解决，同时减少行政干预。通过这些工作平台，我们可以充分利用党政领导全面负责、环保部门统一监督管理、相关部门协同工作、全社会共同参与的全新管理机制。

完善法律法规。过去，由于对各级政府及相关部门负责人失职造成的环境污染缺乏法律依据，他们在做出具体决策时往往只考虑经济效益而忽视环境效益。因此，法律法规应明确政府和相关部门在环境保护方面的具体职责，不仅是职责重叠的部门的职责，还应明确相关部门乱作为和不作为的法律责任，并以法律的形式协调相关部门，确保环境执法的效果，避免因行政管理职责不清而可能产生的干扰、推诿、扯皮和追究困难。

在企业监督管理的法律规定中，对依法应当关闭的污染企业，要扩大环境保护部门现场查封、没收设备、查封产品等强制执行措施的适用范围，加大现场执法力度，防止重大污染事故的发生。

此外，在法律责任的规定上，应尽可能细化和量化，并规定具体的处罚措施，对于幅度较小的罚金数额，可适当放宽自由裁量权。抓紧环境质量配套立法，完善国家环境质量标准体系和破坏环境资源保护罪的司法解释，对非法排污企业，特别是纵容、包庇和保护非法排污企业的地方政府形成威慑，有效防止地方政府充当非法企业的保护伞。

加强环境绩效评估。根据环境法，地方政府应对辖区内的环境质量负责，加强对政府领导干部的环境执法体系教育，树立科学的发展观和政绩观。

建立健全领导干部环境保护绩效评价制度、领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制度；对重大环境问题实行一票否决制度，发生严重污染事故，出台与国家环境法律法规相抵触的文件，出台国家明令禁止的企业，造成污染集中爆发和反弹的，实行一票否决。

加强现场监督管理。环境执法要适当改进检查的内容和形式。

环保部门要改变过去单一的抽查方式，建立更加频繁的定期抽查制度；改变环保一部门检查的方式，争取NPC、CPPCC、党委和政府的支持，组建联合检查组，解决一些长期存在的执法问题。

环境保护部门应当建立健全严格的检查机制，对基层政府及其环境保护部门的执法工作进行有限监督，并将环境保护指标纳入政府官员的绩效考核。法律规定的政府对环境质量的责任转化为实质性的法律责任，法律责任的形式明确规定并落实到主管领导和责任人身上。只要一个地方的环境质量有问题，当地政府的主要负责人就应该受到调查。

作者:山西省柳林县环境保护监测站