水务市场化改革收支问题刍议

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在多年的水市场改革中，由于政府拖欠，污水处理厂经常被关闭或威胁关闭，甚至在北京这样的发达城市也是如此。地方财政部门往往以排污费不足为由，不按时足额支付给投资者，严重影响了市场化项目的顺利实施，动摇了资本市场对市场化项目的信心。

应该指出，在许多项目开始面向市场运作时，政府已经评估了自己未来的支付能力。在污水处理项目中，政府往往根据当地的供水情况(根据行业经验的给排水比例)来估算污水量，在计算排污费标准时通常不考虑污水收集管网的建设和运行相关费用。从这个角度来看，政府财政在排污费方面基本上可以达到收支平衡。

但是，从笔者近年来参与水务市场化改革项目的经验来看，虽然地方政府出台了相应的征管政策和制度来保证征管工作，但征管情况并不理想，大部分污水处理费都入不敷出。为什么会这样？本文以2009年银川市水市场改革项目为例，对这一问题进行探讨，试图为地方政府解决类似问题提供思路。

收支缺口没有解决，市场化项目难以推进

银川市水务市场化改革项目是2009年中国最大的水务市场化项目，引起了社会各界的广泛关注和地方政府的高度重视。在本项目中，地方财政每年收取的污水处理服务费能否满足市场化后的支付义务，成为政府决定是否实施该项目的关键。

根据银川市2008年污水处理费收缴情况，全年实际收缴污水处理费不足2000万元，其中自来水费捆绑1538万元(应收2178万元)，自备井水资源费捆绑460万元(应收1016万元)。污水项目市场化(即引入社会投资者运营)后，即使按照政府承诺的污水价格增长率计算，政府前几年每年也要支付3000多万元的污水处理费，每年的资金缺口至少为1000万元。为什么会有这么大的资金缺口？政府财政能负担得起这样的补贴吗？这个问题困扰了市政府很长时间，也成为项目是否继续市场化运作的核心问题。

多管齐下解决收支缺口问题

针对上述问题，作为银川市水务市场化改革项目的政府顾问，笔者从四个污水处理厂服务区的给排水关联入手，以市场化为导向，在各部门的密切配合下，经过耐心细致的调查，从几个方面寻求解决方案:

从水量来看，2008年第二、三污水处理厂的污水收集能力与服务区的供水能力大致相当，但第一、四污水处理厂存在问题。两个污水处理厂分别从金凤区和兴庆区收集污水5041万吨，根据行业经验数据(污水与供水的比例为0.8)换算的供水量约为6300万吨；那一年，这两个地区的自来水供应总量为5640万吨(该地区没有注册的自备井)，相差约660万吨。这水是从哪里来的？经调查核实，2008年全市建筑降水排放统计数据显示，全年形成的污水量约为750万吨，忽略统计误差，工程降水形成的污水量可作为给排水差异的合理解释，征收排污费后，这部分污水量可增加约600万元。

从排污费的征收情况来看，根据银川市的减水政策文件，640万元未缴的自来水费中有50%以上实际上与减水政策不符，这部分应征收的排污费约为350万元；同样，在与自备井水资源费一并收取的556万元应收款项中，新批准的不符合减免税政策的用户排污费约为380万元。以上三项之和可增加污水处理费约1330万元，污水处理项目市场化后的年度资金缺口问题容易解决，使银川项目顺利推进。

探究普遍问题的原因

银川市污水处理费入不敷出的现象在其他城市普遍存在，但由于银川市给排水工程同时市场化，问题暴露得更加彻底。笔者参与了东北某城市污水市场化项目的后评价，该项目已市场化6年多，没有人能清楚地解释污水量与污水处理费不匹配的原因。这一问题的出现是由于行业主管部门管理不善造成的，而深层次的原因是由于制度因素的制约、政府监管的碎片化以及缺乏强有力的协调机制来解决问题。

具体而言，城市污水处理厂的建设和运营通常由建设部门集中监管，而财政局负责根据污水处理厂提供的支付依据支付污水处理费。供水企业作为收取污水处理费的主要渠道，通常由国有资产或水务部门负责人管辖。由于水价不足、内部控制缺失、管理不善等原因，大部分企业处于亏损状态，收取的排污费可能被挪用；另一方面，由于现行体制下对供水企业收取污水处理费的监管不力，供水企业收取污水处理费的意愿不强，仍存在免费减免的现象。自备井通常由水利或水务部门负责，这些部门也缺乏收取排污费的动机。另外，污水处理费实行财政收支两条线制度，因此政府财政部门不直接负责污水处理费的征收，而是更加关注污水处理费的征收总额是否能够满足支付需求，每年的财政补贴金额，而不知道污水处理费的全额应收情况。

建立长效机制的建议

在现有体制下，为解决污水处理费征收缺乏统筹协调、相互忽视、缺乏监管等问题，建议由财政部门或水务行业主管部门牵头，政府相关部门组成领导小组，聘请专业机构深入调查城市给排水情况，明确水量和水费状况， 落实各单位、各部门的职责，制定一系列切实可行的措施并纳入考核管理体系，形成推进水务市场化的长效机制

它主要包括以下几个方面:

首先，分别对全市的供水和污水总量进行调查统计，根据城市的地域和用水特点判断供水和污水的比例是否符合行业惯例。其次，对各类用户的排污费征收情况进行调查，对不符合污水处理费减免政策的各类用水户的用水量进行调查、核实和统计，并纳入征收范围。其次，排污费的征收应体现权利和责任的平等，并应给予征收单位一定比例的代理费；在向征收单位缴纳排污费的同时，要加强对其征收污水处理费不力的责任追究。最后，政府可以参考北京等城市的做法，委托住房和城乡建设局或相关行政管理部门对施工期降水产生的污水引入收集标准和措施，并根据排入市政管网的污水量进行计量和收费。