规划环评：环境污染从“头”抓起

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名词解释

规划环评是指将环境因素置于重大宏观决策链的前端，通过分析环境资源的承载能力，对各项重大开发、生产力布局和资源配置提出更合理的战略安排，从而达到从开发建设活动源头预防环境问题的目的。

实践经验表明，规划环境评价是快速工业化和城市化进程中控制环境风险的根本手段。关键在于不仅要对单个项目进行环境影响评价，还要对发展规划进行环境影响评价；环境影响评价不仅应针对工业规划，还应针对城市规划。

从单个建设项目到规划环境影响评价，环境影响评价最终被推到宏观决策层面

■将新闻进行到底

经过40多个月的艰难酝酿和博弈，《国务院规划环境影响评价条例》终于颁布，并将于10月1日正式实施。

从单个建设项目的环境影响评价到规划的环境影响评价，环境影响评价最终被推到宏观决策层面。《条例》的主要起草人、北京大学法学院教授王锦，以及参与了《条例》起草全过程的北京大学法学院博士生严厚夫，给我们留下了特别深刻的印象。

王锦表示，《条例》的颁布不仅为规划环境评价提供了可操作的法律依据，更重要的是重塑了政府宏观决策的程序规则，为环境决策融入政府宏观决策提供了制度把握。

事实上，在规划时，忽视环境影响已经造成了严重的后果。中国发生过不少类似事件，如厦门px事件、上海磁悬浮事件、北京六里屯垃圾场事件等。由于公众的强烈关注和反对，这种情况有所改变，但最终付出的社会成本远远大于规划环境影响评价的社会成本。

现行《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)能否实现从源头控制污染的目标？亮点是什么？缺点是什么？

-亮点-

变更计划“自我编辑和自我检查”

严厚甫说，“与环评法相比，《条例》细化了许多规定，明确了审查的部门、程序、内容等。，还增加了跟踪评估和问责制的内容。”

《环境影响评价法》第十三条规定:“设区的市级以上人民政府在批准专项规划草案和作出决定前，应当先召集环境保护行政主管部门或者人民政府指定的其他部门的有关部门的代表和专家。审查环境影响报告。”严厚福说，根据这一规定，在过去的实践中，许多规划审批机关都自行召集了审查小组，自批自审现象大量存在，严重影响了审查质量。

《条例》规定:“设区的市级以上政府批准的专项规划由环境保护部门召集，省级以上政府批准的专项规划由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定。”

“由于大多数专项规划实际上是由市级以上人民政府批准的，因此大多数专项规划是由环境保护部门召集的。”严厚夫说，在《条例》中，召集审查小组的权力明确赋予了环保部门，避免了过去大量的自我审批和自我审查问题。“当然，审查小组中也要有审批机关的代表，这样审批机关的意见就可以在相当程度上得到反映。”

环境影响评价经费由财政承担

在单个建设项目的环境评价中，由于环境评价的费用由业主支付，许多承担环境评价的单位“谁拿谁的钱，谁说了算”，环境评价报告的公正性受到质疑。根据《条例》第五条，规划环境影响评价费用应当按照预算管理的规定纳入财政预算，严格支出管理，并接受审计监督。

同济大学环境管理研究所副所长鲍存宽表示，过去负责规划环境影响评价的主体不够明确，资金往往是规划编制机构的负担，环境影响评价的编制多少受到投资者的影响。《条例》明确了规划机构是规划环境影响评价的主体，并规定将规划环境影响评价的费用纳入财政预算，为规划环境影响评价的有效开展奠定了基础，也为规划环境影响评价的客观性提供了保障。

-缺乏-

缺乏强制性信息披露

但令严厚甫感到遗憾的是，“关于公众参与的一整章都不见了，一些具有高度可操作性的条款被删除了。”据悉，该条例的初稿长达12000多字，最终成为只有4000字的定稿。

最让严厚甫感到遗憾的是法规中缺乏“信息披露”。《条例》虽然比《环境评价法》更进了一步，但肯定了公众参与环境评价的重要性，规定“规划机构在提交规划草案审批前，应当提交可能造成不利环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划。以问卷、座谈会、演示会、听证会等形式。，应当公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见...规划机构应将其附在提交审查的环境影响报告中。

“但如果相关信息不公开，公众很难参与环评。虽然国务院和环境保护部都有信息公开的规定和方法，但这些规定和方法很难适用于规划环境评价。”严厚甫说，事实上，中国已经有了一些专业性很强的民间环保组织，公众中也有不少专家人才。公众的科学和法律素养也在不断提高。公众也有愿望和能力表达他们对规划对自己生活可能产生的影响的看法。但是，《条例》没有规定规划环境影响评价报告应当公开。

此外，什么是“与公众环境权益直接相关的专项规划”？“这确实关系到公共利益，标准很难确定。”严厚甫说。

没有规定相关的法律责任

“在审查方面，与《环境影响评价法》相比，该条例有了很大的改进，但仍有一些地方规定不明确，使得可操作性存在问题。”严厚甫指出，该条例规定:“对于专项规划，在审批前，环境保护主管部门应当召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。”

「然而，环境保护署应在多长时间内召集覆核小组进行覆核，以及覆核小组必须在多长时间内达成意见？没有明确的具体时间，就容易出现扯皮的问题；还有一个如何选择审查小组专家的问题。条例只说“评审组的专家应当从依法建立的专家库的相关专业专家名单中随机抽取”，但没有非常具体的规定。”严厚甫说。

“征求公众意见是规划机构的法律义务。根据一般法律原则，如果你违反了法律义务，你应该承担相应的法律责任。但是，对于规划部门不征求公众意见的行为，《条例》中没有相应的处罚规定；《条例》规定，规划组织负责跟踪规划实施后可能对环境造成重大不利影响的情况

评价义务，但没有相应的法律责任。

此外，《条例》要求“规划审批机关对环境影响报告书的结论和审查意见予以否决的，应当逐项书面说明否决理由，并存档备查。相关单位、专家和公众均可申请检验。但是，如果规划审批机关不说明原因，不存档备查，拒绝公众检查怎么办？条例中没有处罚。严厚富说，去年公众征求意见时，这些法律责任条款仍然存在，但最终通过时被删除了。

“但是，我们将把上述条例中不明确的地方纳入对条例的解释。解释不是强制性的，但因为它是一个官方文本，它仍然有很大的指导和参考价值。目前，解释已经提交，将根据国务院法制办公室的最终意见，在条例正式实施前予以公布。”严厚甫说。

——专家联系——

加快规划环境评价科学方法的研究

环境承载力是规划环境评价的一个重要方面。清华大学环境科学与工程系副主任王成文教授主持了中国第一座大型城市宁波的研究。此后，他还完成了北京和温州的综合环境承载力研究。

记者:目前规划环评的核心问题是什么？

王成文:与单个建设项目的具体环境影响评价不同，规划环境影响评价处于宏观层面，目前还存在很多困难。例如，由于规划涉及经济、社会、生态等多个方面，相关部门对环境影响评价的理解不一，数据难以获取，有些数据已经过时，各部门的一些数据还在“较劲”和矛盾。

记者:《规划环境影响评价技术导则》于2003年发布。实施情况如何？

王成文:环境保护部制定的《规划环境影响评价技术导则》原则性强，相关理论和方法不够完善，难以具体操作。事实上，这个问题在国外的规划和战略环境评估中也存在。

记者:如何更好地开展规划环评？

王成文:中国应尽快组织系统的科学研究，并根据迄今为止所做的一些具体案例进行分析和研究，以改进相关的理论和方法。

研究宁波区域综合环境承载力面临诸多困难。首先是环境承载力理论，迄今为止还没有形成一个相对统一的概念和理论。经过反复讨论和征求相关专家意见，最终确定从资源供给能力、环境污染能力和人类支持能力三个角度对环境承载力进行量化。

为了全面准确地反映社会经济发展与资源环境的辩证关系，我们建立了一套与环境承载力指标相对应的环境压力指标体系。在上述指标体系的基础上，提出了环境承载力剩余率模型，用以表示社会经济发展与资源环境保护的协调程度。

具体来说，通过建立空气水环境质量模型，分别研究大气环境容量和水环境容量，并据此控制污水总量；通过对资源环境现状的调查，分析了区域能源、水资源、土地资源和其他资源利用的平衡；在此基础上，构建环境承载力指标体系，对宁波市环境承载力进行评价。通过以上研究，我们可以得到环境质量评价、资源状况分析、环境容量等结果。在此基础上，将宁波划分为环境适宜区，进一步确定各区域开发建设的主要资源和环境约束，并提出解决问题的途径。

在宁波的研究中，环境承载力的研究方法和指标体系以及区域环境适宜性分区方法对北京、温州等地的区域环境承载力的后续研究具有很大的参考价值。